Nella sentenza in esame la S.C. analizza ed ordina la serie delle pronunce giurisprudenziali succedutesi negli ultimi anni in materia di responsabilità della p.a. per i danni derivanti al cittadino-utente dal cattivo stato di manutenzione del manto stradale.
L’orientamento giurisprudenziale lungamente predominante riconduce la responsabilità della p.a. per i danni derivanti all’utente per il cattivo stato di manutenzione della strada nell’ambito della responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. Detta responsabilità tuttavia si configura a condizione che l’evento dannoso dipenda da “insidia” o “trabocchetto” ovvero se il bene demaniale presenta una situazione di pericolo occulto non visibile, prevedibile ed evitabile dall’utente con l’ordinaria diligenza.
Il fattore scriminante dell’insidia o trabocchetto non si riscontra nella lettera della legge ma è di esclusiva elaborazione giurisprudenziale (si vedano fra le sentenze più recenti Cass. 21684/2005, Cass. 14749/2005, Cass. 6767/2005, Cass. 10131/2003), finalizzato ad esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità della p.a. per ragioni socio-politiche ed economiche (cfr. Cass. 5445/2006). Tale orientamento si traduce in una indubbia posizione di vantaggio dell’amministrazione pubblica nei confronti del cittadino il cui onere probatorio risulta sicuramente aggravato dovendo questi provare l’esistenza di una situazione insidiosa, caratterizzata dalla non visibilità e non prevedibilità del pericolo.
Il secondo e più recente orientamento riconduce la responsabilità della p.a. proprietaria della strada alla disciplina di cui all’art. 2051 c.c. ovvero alla responsabilità del custode (Cass. 4070/1998, Cass. 11749/1998, cass. 4673/1996). Ne deriva che al fine di configurare la responsabilità in capo alla p.a. al danneggiato è sufficiente provare il nesso di casualità fra l’evento danno e la cosa in custodia. Da un lato quindi viene meno per il cittadino l’onere di provare l’esistenza dell’insidia e, dall’altro, la p.a., per escludere la propria responsabilità, deve provare che il danno si è verificato per caso fortuito.
Detto orientamento, che ribalta letteralmente quello dominante, ha trovato un correttivo in talune pronunce (Cass. 16675/2005, cass. 11446/2003, Cass. 298/2003) in cui la responsabilità per le cose in custodia è stata limitata a beni demaniali in uso diretto da parte della p.a. nel senso di utilizzazione in una situazione tale da rendere possibile un controllo ed una vigilanza volte ad impedire cause di pericolo ovvero a beni demaniali di limitata estensione territoriale, sempre in ragione alla possibilità di espletare un controllo diretto sugli stessi.
Una recente sentenza, n. 3651/2006, ha inoltre escluso il carattere oggettivo della responsabilità della p.a. per la custodia dei beni demaniali fondando la responsabilità del custode, nel caso di specie la p.a., nella violazione del dovere di sorveglianza e precisando che per escludere tale presunzione di colpa a carico del custode è sufficiente la prova di aver espletato, con la diligenza adeguata alla natura e alla funzione della cosa in considerazione delle circostanze del caso concreto, tutte le attività di controllo, vigilanza e manutenzione su di essa gravanti in base a specifiche disposizioni normative (nel caso, art. 14 cod. strada; art. 2 d.lg. n. 143 del 1994; d.m. ll.pp. n. 223 del 1992). In altri termini quella che, stando alla lettera della norma appare come responsabilità oggettiva, è stata tramutata in responsabilità soggettiva, con presunzione di colpa a carico del custode, salva la prova liberatoria per mancanza di colpa per aver attuato tutti i controlli e le cautele previste dalla legge. È proprio il tenore della sopra richiamata sent. 3651/2006 a spingere la S.C. verso una pronuncia chiarificatrice in materia.
Nella sentenza in commento viene ribadito che la responsabilità per i danni cagionati dalle cose in custodia, per giurisprudenza costante, ha carattere oggettivo e perché possa configurarsi è sufficiente un nesso causale tra la cosa e il danno arrecato, a nulla rilevando la condotta del custode in quanto la responsabilità per detto fatto è automaticamente imputata a chi si trova nelle condizioni di controllare i rischi inerenti alla cosa. Solo il caso fortuito (inteso nel senso più ampio, comprensivo del fatto del terzo e del fatto dello stesso danneggiato, purché costituisca causa esclusiva del danno) esclude la responsabilità in quanto incide direttamente sul nesso causale dell’evento dannoso, riconducibile non alla cosa in custodia ma ad un evento esterno. In tal caso all’attore competerà di provare l’esistenza del rapporto eziologico tra la cosa e l’evento lesivo, sul custode convenuto, per liberarsi, incomberà l’onere di provare l’esistenza di un fattore estraneo alla sua sfera soggettiva, idoneo a interrompere il nesso causale. In altri termini più che di responsabilità per colpa nella custodia si configura una sorta di rischio da custodia.
Appurato il carattere oggettivo della responsabilità del custode la S.C. si è preoccupata di definire i criteri di imputazione ed i limiti di detta responsabilità. La custodia, per orientamento giurisprudenziale costante «si identifica in una potestà di fatto, che descrive un’attività esercitabile da un soggetto sulla cosa in virtù della detenzione qualificata, con esclusione quindi della detenzione per ragioni di ospitalità e servizio. […] È dunque la relazione di fatto, e non semplicemente giuridica, tra il soggetto e la cosa che legittima la pronunzia di responsabilità, fondandola sul potere di governo della cosa […] Tale potere di governo si compone di tre elementi: il potere di controllare la cosa, il potere di modificare la situazione di pericolo creatasi, nonché quello di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno».
Posto quanto sopra, ovvero la necessità di un potere di fatto fra il soggetto custode e la cosa in custodia, ne deriva che limite logico al profilo della responsabilità coincide con l’oggettiva impossibilità di controllo del bene, presupposto necessario per la modifica della situazione pericolosa. Applicando tale ragionamento alle pp.aa. ne deriva che non è la natura demaniale né l’estensione del bene in sé ad escludere il profilo di responsabilità dell’amministrazione, bensì occorre accertare di volta in volta da parte del giudice di merito se il potere di controllo sul bene sia oggettivamente possibile o meno. Nel primo caso, sussistendo la controllabilità della cosa, la responsabilità della p.a. si configura a norma dell’art. 2051, nel secondo caso, se ne vengono ravvisati gli estremi, si configura invece responsabilità ex art. 2043 c.c. Così, ad esempio, non potrà reclamarsi l’impossibilità di effettivo controllo su una strada ricadente nel perimetro del centro abitato.
A conclusione del ragionamento la S.C. nella sentenza in oggetto enuclea i seguenti principi di diritto in materia di responsabilità della p.a. sui beni demaniali che testualmente si riportano:
1- La responsabilità ex art. 2051 c.c. per i danni cagionati da cose in custodia, anche nell’ipotesi di beni demaniali in effettiva custodia della p.a., ha carattere oggettivo e, perchè tale responsabilità possa configurarsi in concreto, è sufficiente che sussista il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno arrecato, senza che rilevi al riguardo la condotta del custode e l’osservanza o meno di un obbligo di vigilanza, per cui tale tipo di responsabilità è esclusa solo dal caso fortuito, fattore che attiene non già ad un comportamento del responsabile bensì al profilo causale dell’evento, riconducibile non alla cosa (che ne è fonte immediata) ma ad un elemento esterno, recante i caratteri dell’oggettiva imprevedibilità ed inevitabilità e che può essere costituito anche dal fatto del terzo o dello stesso danneggiante.
2 – La presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia, di cui all’art. 2051 c.c., non si applica agli enti pubblici per danni subiti dagli utenti di beni demaniali (nella fattispecie: del demanio stradale) ogni qual volta sul bene demaniale, per le sue caratteristiche, non sia possibile esercitare la custodia, intesa quale potere di fatto sulla stessa. L’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi, sono solo figure sintomatiche dell’impossibilità della custodia da parte della p.a. mentre elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stato causato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune, pur dovendo dette circostanze, proprio perchè solo sintomatiche, essere sottoposte al vaglio in concreto da parte del giudice di merito.
3 – Ove non sia applicabile la disciplina della responsabilità ex art. 2051 c.c., per l’impossibilità in concreto dell’effettiva custodia del bene demaniale, l’ente pubblico risponde dei danni da detti beni, subiti dall’utente, secondo la regola generale dettata dall’art. 2043 c.c., che non prevede alcuna limitazione della responsabilità della P.A. per comportamento colposo alle sole ipotesi di insidia o trabocchetto. In questo caso graverà sul danneggiato l’onere della prova dell’anomalia del bene demaniale (e segnatamente della strada), fatto di per sé idoneo – in linea di principio -a configurare il comportamento colposo della P.A. sulla quale ricade l’onere della prova dei fatti impeditivi (della propria responsabilità, quali – nella teorica dell’insidia o trabocchetto – la possibilità in cui l’utente si sia trovato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la suddetta anomalia.
4 – Tanto in ipotesi di responsabilità oggettiva della P.A. ex art. 2051 c.c., quanto in ipotesi di responsabilità della stessa ex art. 2043 c.c., il comportamento colposo del soggetto danneggiato nell’uso di bene demaniale (che sussiste anche quando egli abbia usato il bene demaniale senza la normale diligenza o con affidamento soggettivo anomalo) esclude la responsabilità della p.a., se tale comportamento è idoneo ad interrompere il nesso eziologico tra la causa del danno e il danno stesso, integrando, altrimenti, un concorso di colpa ai sensi dell’art. 1227 c.c. comma 1, con conseguente diminuzione della responsabilità del danneggiante in proporzione all’incidenza causale del comportamento del danneggiato.
