Consiglio di Stato, sez. V, 18 gennaio 2016, n. 142

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Consiglio di Stato, sez. V, 18 gennaio 2016, n. 142

FATTO e DIRITTO
1 Con ricorso al T.A.R. per le Marche, il sig. Di. La., candidato a sindaco per le liste collegate “Su La Testa”, “Forza Osimo”, “Osimo Democratica”, “Liberi e Forti Osimo”, “Osimo Ti Amo” e “Patto Sociale per Osimo” alle elezioni per il rinnovo dell’Amministrazione comunale di Osimo tenutesi nelle date del 25 maggio 2014 e 8 giugno 2014, impugnava le operazioni del relativo turno di ballottaggio.
Il ricorrente si doleva dell’annullamento di 29 schede espresse a proprio favore, nonché dell’assegnazione di 2 voti al sindaco eletto sig. Si. Pu., distaccato da lui di soli 6 voti, sostenuto dalle liste “l’Altra Osimo per la Sinistra”, “Popolari per Osimo”, “Partito Democratico” ed “Energia Nuova”.
Il ricorrente chiedeva quindi che fosse dichiarata l’illegittimità delle operazioni elettorali sotto i profili indicati, e, previo riscontro del maggior numero di voti di sua effettiva spettanza, venisse conseguentemente modificato l’atto di proclamazione degli eletti.
Resisteva al ricorso il sindaco eletto, che esperiva anche un ricorso incidentale, contestando 3 schede illegittimamente assegnate, a suo dire, al ricorrente principale.
Resistevano all’impugnativa anche i sigg. Ma. Ca., Gi. Ca., Di. Ga. Fi., Fa. Pa. Ga. Sa. e Co. Be., consiglieri eletti nelle liste collegate al sig. Pu., anche loro presentando ricorso incidentale.
Tutti i controinteressati eccepivano, in particolare, l’inammissibilità del ricorso avversario per genericità e mancanza del necessario principio di prova.
Il Tribunale disponeva un primo incombente, ordinando alla Prefettura di Ancona di verificare la presenza delle 31 schede indicate nel ricorso principale, nonché delle 7 indicate nei ricorsi incidentali. La verificazione riscontrava, però, appena 4 schede tra quelle indicate nel gravame principale, oltre alle 3 menzionate nell’impugnativa incidentale del sig. Pu..
Il ricorrente presentava a quel punto un atto di “integrazione istruttoria/motivi aggiunti”, ove si doleva che il verificatore non avesse trasmesso 10 schede che in realtà corrispondevano, salvo minime differenze formali, a quelle contestate mediante il ricorso.
Il controinteressato Pu. opponeva l’impossibilità di acquisire schede non correttamente descritte nel ricorso introduttivo, e deduceva conseguentemente l’inammissibilità dei motivi aggiunti, oltre che la loro infondatezza.
Il T.A.R. ordinava però anche l’acquisizione delle 10 schede appena citate, 8 delle quali venivano effettivamente riscontrate dalla Prefettura.
2 All’esito del giudizio di primo grado, il Tribunale adìto, con la sentenza 12 giugno 2015, n. 482, preceduta dal dispositivo n. 437/2015, respingeva i ricorsi incidentali e accoglieva il ricorso principale e i suoi motivi aggiunti, riconoscendo al sig. La. la spettanza di 8 voti in più.
Il T.A.R. annullava quindi le proclamazioni degli eletti già effettuate, e proclamava il ricorrente eletto sindaco, e i candidati in elenco alla pag. 36 della sentenza eletti come consiglieri comunali.
3 Seguiva avverso tale decisione la proposizione del primo dei due appelli in epigrafe da parte del sig. Pu., che impugnava dapprima il dispositivo della pronuncia e in seguito, mediante motivi aggiunti, la sentenza nella sua interezza.
L’appellante riproponeva le proprie eccezioni, domande e deduzioni di prime cure, e sottoponeva a critica gli argomenti con i quali queste erano state disattese.
Il sig. La., dal canto suo, oltre a dedurre l’infondatezza di tale impugnativa, esperiva un appello incidentale con il quale contestava la stessa sentenza nella parte in cui il T.A.R. aveva deciso:
– di non attribuirgli le tre schede rinvenute in sede di verificazione nelle Sezioni 11, 26 e 9;
– di non acquisire le due schede delle Sezioni 8 e 10, con conseguente mancata attribuzione a esso La. della prima di queste, e omesso annullamento di quella della Sez. 10 attribuita al Pu..
La Sezione – con ordinanze del 25 giugno e 21 luglio 2015 – accoglieva la domanda cautelare proposta dall’appellante, sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata.
Poco dopo veniva proposto il secondo degli appelli in epigrafe dal sig. Fa. Pa., candidato sindaco non eletto con la lista “L’altra Osimo con la Sinistra”, ma assegnatario di un seggio consiliare.
Questi, oltre a domandare la riforma della sentenza di primo grado con la declaratoria d’inammissibilità, o comunque il rigetto, dell’originario ricorso introduttivo (e ciò in forza di argomenti simili a quelli spesi dal precedente appello), con il conclusivo motivo del proprio appello richiedeva, in chiave subordinata, la riforma della stessa sentenza almeno nella parte in cui essa aveva disposto (a pag. 35) l’annullamento della sua elezione al Consiglio comunale, attribuendo l’ultimo seggio consiliare disponibile, in suo danno, al sig. Pu..
I sigg. Pu. e La. con memorie e successivi scritti di replica approfondivano ulteriormente le rispettive argomentazioni, insistendo a sostegno delle loro conclusioni.
Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2015 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
4 Gli appelli in epigrafe devono essere riuniti, ai sensi dell’art. 96, comma 1, C.P.A., in quanto concernenti la medesima sentenza.
Tali appelli sono fondati, mentre l’appello incidentale del sig. La. è in parte infondato e per il residuo inammissibile.
5 La Sezione ritiene di iniziare il proprio scrutinio dall’esame del terzo, decisivo motivo aggiunto dell’appello del sig. Pu. (presente anche nell’appello del sig. Pa.), motivo di natura sostanziale che verte sulla sorte delle cinque schede di ballottaggio in controversia che sono state complessivamente attribuite all’avversario, pur recando esse l’indicazione nominativa di altrettanti candidati consiglieri.
Si tratta, precisamente:
– delle tre schede ab origine assegnate al sig. La. nella Sezione 31 (riportanti i nominativi “GIACCHETTI”, “GUECIO” e “GRAZIANO PALAZZINI”), schede dal sig. Pu. già oggetto di un ricorso incidentale respinto però dal T.A.R. (cfr. i paragrr. 4.2-4.3 della sentenza in epigrafe);
– delle due schede delle Sezioni 8 e 6 (riportanti i nominativi dei candidati “SIMONCINI” e “BORDONI”), inizialmente non attribuite al sig. La., ma dal T.A.R. reputate a lui assegnabili in accoglimento del suo ricorso (paragrr. 4.5-4.5.1 e 4.6-4.6.1 della sentenza).
6a Il primo Giudice si è accostato al problema della possibile valenza di segni di riconoscimento delle ultronee indicazioni nominative recate dalle cinque schede in discussione, sottolineando opportunamente la sua delicatezza.
Il Tribunale ha infatti ricordato che il problema della riconoscibilità del voto “è particolarmente rilevante nel turno di ballottaggio, ove non è previsto in alcun modo che l’elettore scriva sulla scheda, essendo sufficiente un semplice crocesegno sul nome prestampato del sindaco (o, al limite, sul simbolo di una lista collegata). Optando per una lettura restrittiva delle norme si corre il rischio di annullare voti espressi con modalità eterodosse, ma senza ombra di dubbio diretti a votare un sindaco o comunque la coalizione di liste collegate che lo sostiene, in caso contrario si rischia di legittimare comportamenti che portano ad un forte pericolo di riconoscibilità del voto e, in particolare, alla formazione di “cordate” ove chi si riconosce in un consigliere delle liste collegate rende riconoscibile il suo voto riportando il nome del consigliere nella scheda del ballottaggio”.
Dopo queste premesse, il T.A.R. si è pronunziato per la validità delle schede in questione essenzialmente sulla base della seguente motivazione.
“Il Collegio, considerate anche le dimensioni del Comune (più di 30.000 abitanti) e il numero di voti espressi nel ballottaggio (14.864) ritiene che debba essere valorizzato l’orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, pertanto richiamato in nota anche nelle istruzioni ministeriali relative alle operazioni del turno di ballottaggio, in atti, per cui “Con riguardo al turno di ballottaggio, il Consiglio di Stato ha precisato che i segni meramente ripetitivi (cognome e nome espressamente indicali nel riquadro contenente il nominativo del candidato alla carica di sindaco ovvero nel riquadro delle liste apparentate) o superflui (segni apposti sulle liste di una medesima coalizione ovvero nomi di candidati appartenenti alle medesime) non possono essere interpretati come “segni di riconoscimento” tali da determinare la nullità del voto espresso”. Come è noto, i segni di riconoscimento devono corrispondere in modo inoppugnabile e univoco alla volontà dell’elettore di far riconoscere il proprio suffragio (secondo quanto disposto dall’art. 64 del DPR 570/1960). Tale volontà, a parere del Collegio, confortato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (con il noto orientamento contrario del CGA) non emerge in maniera inoppugnabile dalla presenza del nominativo di consigliere di liste collegate (e, a maggior ragione, come meglio si approfondirà in sede di esame della singole schede, dalla ripetizione manoscritta del cognome del candidato sindaco). Ciò ovviamente in presenza dell’altro carattere necessario, l’univoca volontà dell’elettore”.
6b La Sezione è dell’avviso che questo capo di sentenza sia stato fondatamente censurato dagli appellanti principali.
Essi sono tornati a insistere sul testo dell’art. 72, comma 8, del d.lgs. n. 267/2000, che stabilisce quanto segue: “La scheda per il ballottaggio comprende il nome e il cognome dei candidati alla carica di sindaco, scritti entro l’apposito rettangolo, sotto il quale sono riprodotti i simboli delle liste collegate. Il voto si esprime tracciando un segno sul rettangolo entro il quale è scritto il nome del candidato prescelto”.
Da ciò la loro coerente deduzione che sulle schede di ballottaggio non potrebbe esservi altro segno che la scelta ‘seccà in favore del candidato a sindaco preferito, dovendo in questa fase il voto individuale essere scevro dai “personalismi” che invece connotano il voto di preferenza del primo turno elettorale.
Qualunque altra scritta potrebbe costituire mezzo di riconoscimento dell’elettore.
Del resto, i candidati al Consiglio, ai sensi dell’art. 72 comma 8 cit., vanno considerati come soggetti estranei alla fase di ballottaggio della competizione elettorale.
È stato infine osservato che con il riconoscere la validità di una modalità di voto quale quella subjudice (sicché tendenzialmente tutti i voti potrebbero essere espressi in modo similare, abbinando al candidato a sindaco prescelto l’indicazione di un qualsiasi candidato a consigliere di una delle liste che lo appoggino) si ammetterebbe la possibilità concreta di ricostruire la paternità di tutti i voti individuali espressi, anche sotto il profilo della loro specifica riconducibilità a un dato candidato a consigliere (e relativa area politica).
6c Ora, secondo una consolidata interpretazione giurisprudenziale, l’art. 64, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nello stabilire la nullità del voto contenuto in schede che presentino scritture o segni tali da far ritenere in modo inoppugnabile la volontà dell’elettore di farsi riconoscere, deve essere inteso in senso oggettivo, ossia considerando nulle quelle schede che rechino scritte o segni estranei alle esigenze di espressione del voto, e che non trovino ragionevoli spiegazioni nelle modalità con cui l’elettore ha inteso esprimere il voto stesso (C.d.S., V, 7 gennaio 2013, n. 12; 18 novembre 2011, n. 6070; 18 gennaio 2006, n. 109).
Invero, l’espressione “in modo inoppugnabile” non può essere intesa in senso letterale, come se fosse volta a esigere un’effettiva certezza della volontà dell’elettore di far riconoscere il proprio voto, poiché una simile inoppugnabilità si avrebbe solo nel caso, invero di interesse meramente scolastico, che l’elettore sottoscriva il voto dato con il proprio nome e cognome. L’elemento della riconoscibilità, quindi, deve essere valutato caso per caso, al fine di stabilire se l’anomalia del voto possa giustificarsi ragionevolmente con cause diverse da quella della volontà di far identificare il consenso attribuito alla lista o al candidato (in termini, Sez. V, 21 settembre 2005, n. 4933).
6d Tanto in generale premesso, mentre non v’è dubbio che in sede di ballottaggio la trascrizione sulla scheda del nominativo del candidato sindaco possa e debba essere interpretata come conferma, per quanto superflua, del voto espresso per l’elezione del sindaco, in quanto innocua espressione solo rafforzativa del relativo suffragio (C.d.S., V, 28 settembre 2005, n. 5187), diversa è l’ipotesi in cui l’elettore nella stessa sede abbia apposto sulla scheda il nominativo di un candidato consigliere, che in quanto tale è un elemento estraneo alla fase dello stesso ballottaggio.
Questa Sezione, invero, sullo specifico punto ha già avuto modo di osservare (con la sentenza 25 febbraio 2002, n. 1090) che, nel caso di un turno elettorale di ballottaggio per la carica di sindaco, ove la scheda su cui votare sia articolata in due riquadri, che riportino rispettivamente i nominativi di due candidati unitamente ai contrassegni delle liste collegate, con l’indicazione di un candidato estraneo a quella fase elettorale si incorre in una manifestazione di volontà dell’elettore di comunicare qualcosa di ulteriore ed estraneo alla scelta connessa alla votazione, e, pertanto, equivalente a un segno di riconoscimento, idoneo ad invalidare il voto stesso.
In coerenza con tale indicazione, inoltre, la Sezione, con la decisione 21 settembre 2005, n. 4933, ha rilevato che la giurisprudenza, pur avendo avuto modo di affermare l’irrilevanza delle incertezze grafiche, degli errori e dei segni superflui (Sez. V, 4 febbraio 2004, n. 374; 18 novembre 2004, n. 7561; 28 maggio 2004, n. 3459), nondimeno “ha considerato riconoscibile il voto per una lista accompagnato dall’indicazione di un nominativo non corrispondente ad alcun candidato di quella lista (Cons. St. Sez. V, 2 settembre 2004, 5742), oppure la scrittura del nome del candidato sindaco in aggiunta al nominativo prestampato, e ciò in relazione al principio della massima semplificazione dei segni grafici contemplati dall’ordinamento elettorale (C.G.A. 11 febbraio 2005 n. 40) “.
E nella stessa occasione la Sezione, poiché l’art. 71 del d.lgs. n. 267/2000 dispone, per i comuni fino a 15.000 abitanti, che la votazione debba avvenire “segnando il relativo contrassegno” oppure scrivendo un nome nell’apposita riga stampata, ne ha desunto che “le modalità diverse non possono considerarsi idonee ad esprimere validamente il consenso elettorale”, pervenendo alla significativa conclusione che “sussista a carico delle dette modalità estranee a quella indicata dalla legge una presunzione di nullità, che può essere superata in caso di anomalia dipendente da caso fortuito non intenzionale”.
Per contro, il precedente giurisprudenziale della Sezione cui il T.A.R. ha inteso richiamarsi (Sez. V, 4 febbraio 2004, n. 374) non si fa carico delle precedenti pronunzie diversamente orientate, né reca alcuna particolare motivazione sul punto in esame (limitandosi all’affermazione che la scrittura sulla scheda del cognome di un candidato del primo turno in una delle liste di appoggio al Sindaco non avrebbe avuto una potenzialità inficiante).
Lo stesso Giudice di prime cure ha rilevato, inoltre, come la consolidata giurisprudenza del C.G.A.R.S. sia in proposito ancora più rigorosa, ritenendo che comporti un segno di riconoscimento invalidante l’indicazione sulla scheda di nomi, cognomi, sigle o frasi di ogni tipo (ivi inclusa la stessa mera ripetizione del nome del candidato sindaco già prestampato), in base alla sostanziale considerazione di fondo che indicazioni simili non potrebbero essere state scritte che per consentire il proprio riconoscimento (sentenze 15 febbraio 2005, nn. 72 e 73; ord. 21 aprile 2015, n. 339).
6e In questo quadro, la Sezione ritiene dunque fondata l’interpretazione proposta dagli appellanti principali.
Gli elettori nei casi in esame hanno ritenuto di aggiungere sulla scheda di ballottaggio anche il nominativo di un candidato al Consiglio comunale.
Si tratta, però, di un’indicazione del tutto estranea alle esigenze di espressione del voto.
Nella fase del ballottaggio, infatti, l’unica espressione di preferenza possibile è quella per uno dei due candidati a sindaco, il che comporta che i nominativi dei candidati a un semplice seggio consiliare non facciano parte dei soggetti coinvolti in questa seconda fase del procedimento (onde la loro menzione ha un valore sintomatico simile a quello della menzione di un candidato inesistente).
Si tratta, inoltre, di un’indicazione che non è nemmeno ragionevolmente spiegabile in termini di deficit informativo o d’innocua confusione.
Infine, quella in esame non è nemmeno un’indicazione semplicemente “superflua”, quale ad esempio quella del nominativo del candidato sindaco, il quale nella scheda si trova già prestampato, ma si rivela alla luce del regime delle modalità di voto addirittura carente di pertinenza.
Da tutto ciò discende la sussistenza di un obiettivo segno di riconoscimento.
Né può trarsi argomento contrario dal canone del favor voti, sulla salvaguardia del voto ove sia desumibile la volontà effettiva dell’elettore.
La regola della nullità del voto inficiato da segno di riconoscimento integra, infatti, proprio un limite legale al favor voti.
Del resto, una tecnica di voto come quella emersa, inducendosi gli elettori a combinare la loro opzione per il candidato sindaco prescelto con uno dei tanti nominativi di candidati al Consiglio, potrebbe condurre ad un organico controllo esterno dei voti individuali sezione per sezione, in funzione di una riconoscibilità generalizzata dei voti degli aventi diritto.
Da qui la riprova della fondatezza del motivo d’appello, del quale s’impone quindi l’accoglimento.
6f Va rilevato che l’originario differenziale tra i sigg. Pu. e La. era favorevole al primo per 6 voti, e che il primo Giudice aveva momentaneamente ribaltato tale assetto riconoscendo al sig. La. la spettanza di 8 voti aggiuntivi.
Se ne desume la decisività dell’accoglimento del motivo d’appello appena esaminato, che, comportando il disconoscimento al sig. La. di 5 voti, ripristina la posizione iniziale di vantaggio del controinteressato (che torna a precedere l’avversario, stavolta nella misura di 3 voti).
I restanti motivi dei due appelli principali possono dunque rimanere assorbiti.
7 Rimane da vagliare l’appello incidentale proposto dall’originario ricorrente.
7a Con tale gravame la sentenza in epigrafe è stata contestata nella parte in cui il T.A.R. ha deciso:
– di non attribuire al sig. La. le tre schede rinvenute in sede di verificazione nelle Sezioni 11, 26 e 9;
– di non acquisire le due schede delle Sezioni 8 e 10, con conseguente mancata attribuzione a esso La. della suddetta scheda di cui alla Sez. 8, e omesso annullamento di quella della Sez. 10 attribuita al Pu..
7b Il primo motivo dell’appello incidentale verte, quindi, sulle tre schede appena richiamate, che il Tribunale ha escluso di poter valutare a favore del sig. La. per la ragione che esse avrebbero presentato dei segni di riconoscimento.
Il primo Giudice è pervenuto a questa conclusione rilevando che le tre schede non recavano solo la scrittura dei nominativi di altrettanti candidati consiglieri (nell’ordine, i signori Ca., Fr. e Lu.), circostanza dal T.A.R. non reputata di per sé viziante, ma presentavano altresì delle espressioni di voto dalle modalità del tutto singolari.
In particolare, il nominativo del candidato consigliere apposto sulle schede: nel primo caso era stato scritto all’interno dello spazio riservato al candidato sindaco, nonché contornato, insieme al nome di quest’ultimo, da un segno ovale; nel secondo caso era stato scritto capovolto, al rovescio e in posizione anomala; nel terzo, infine, era stato posto proprio accanto a quello prestampato del candidato sindaco, quasi a sostituire il segno sul medesimo.
7c Le conclusioni del Tribunale vengono sottoposte in questa sede a critica.
L’appellante incidentale deduce che le tre schede non avrebbero presentato particolari peculiarità, alla luce del principio giurisprudenziale secondo il quale le mere anomalie del tratto, dei segni superflui, incertezze grafiche, o anche un’imprecisa collocazione spaziale dell’espressione di voto, non costituiscono di per sé circostanze idonee a invalidarlo.
Viene pertanto dedotto che il Tribunale, rispetto alle schede in questione, si sarebbe discostato senza idonea ragione dal proprio indirizzo sulla possibilità di apporre anche sulle schede del ballottaggio nominativi di candidati al Consiglio.
7d La Sezione ha tuttavia già esposto nel paragr. 6c e segg. il proprio convincimento che la menzione sulla scheda del ballottaggio di nominativi di candidati alla carica consiliare, per il fatto d’integrare un segno di riconoscimento, infici con ciò stesso la validità del voto.
Per tale ragione, la richiesta da parte del sig. La. di attribuzione dei voti corrispondenti alle tre cennate schede risulta infondata, così come il motivo che si sta trattando.
I relativi capi della sentenza impugnata meritano quindi conferma, pur se sulla base della motivazione parzialmente diversa appena enunciata.
7e Il motivo successivo dell’appello incidentale riguarda, infine, la sorte di due ulteriori schede.
Se si ha riguardo, però, al divario di voti esistente tra le parti in favore del sig. Pu., emerge l’ininfluenza della relativa contestazione, che anche ove risolta a vantaggio del sig. La. non sarebbe sufficiente a colmare il differenziale esistente e sancire la sua prevalenza sull’avversario.
Il secondo motivo del gravame incidentale risulta perciò inammissibile per carenza d’interesse.
7f Per quanto esposto, in definitiva, l’appello incidentale va nel suo insieme rigettato.
8 In conclusione, mentre gli appelli principali meritano accoglimento, con l’assorbimento delle loro restanti censure, quello incidentale va rigettato, con la conseguenza finale che – in riforma della sentenza impugnata – l’originario ricorso di primo grado deve essere respinto.
La Sezione, tenuto conto dell’esiguità della differenza di voti tra i contendenti, nonché del fatto che sulla problematica decisiva ai fini della causa la giurisprudenza non risulta ancora definitivamente assestata, rinviene in ciò ragioni idonee a giustificare la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), riuniti gli appelli principali in epigrafe, li accoglie, rigetta l’appello incidentale, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge l’originario ricorso introduttivo.
Compensa tra tutte le parti in causa le spese processuali del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
(omissis)