Consiglio di Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 797

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FATTO

La ricorrente, cittadina moldava trasferitasi in Italia da sette anni per motivi di lavoro, è stata sottoposta a procedimento di sfratto per morosità ed ha, pertanto, presentato domanda di emergenza abitativa per l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica.
La domanda è stata denegata, su conforme parere della Commissione comunale per l’emergenza abitativa, a causa della rilevata mancanza dei presupposti per ritenere incolpevole la morosità all’origine dello sfratto, nonché per discrepanze anagrafiche concernenti il nucleo familiare dell’interessata.
Poiché anche l’istanza di riesame è stata respinta dal Comune di Torino, in senso conforme ad un nuovo parere contrario della Commissione comunale per l’emergenza abitativa, la signora Rusnac ha adito il T.A.R. per il Piemonte che ha accolto il gravame con la sentenza della Sezione I n. 3036/06, resa in forma semplificata, avverso la quale il Comune di Torino ha interposto il presente atto di appello.
L’appellante Amministrazione ritiene che l’avversata sentenza sia erronea ed illegittima e debba essere, pertanto, riformata per i seguenti motivi di diritto:
Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 18 della legge regionale n. 46/95, 7 del D.P.R. 1199/70 e 7 e ss. della legge n. 241/90. Erroneità e/o assenza di presupposti, travisamento dei fatti.
Violazione dell’art. 13 della L.R. n. 46/95. Travisamento ed illogicità manifesta.
Si è costituita in giudizio la signora Rusnac la quale, nei suoi scritti difensivi, ha resistito alla pretesa avversaria insistendo per il rigetto dell’appello, con vittoria di spese ed onorari di causa e conseguente conferma della sentenza appellata.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Osserva preliminarmente il Collegio che il giudice di prime cure, ritenendo meramente confermativo del precedente, adottato nella seduta del 27/2/2006, il parere negativo emesso il 19/4/2006 dalla Commissione per l’emergenza abitativa di cui all’art. 1 del Regolamento comunale per l’assegnazione alloggi di edilizia residenziale pubblica in emergenza abitativa, approvato con deliberazione consiliare in data 18 ottobre 2004, ha dovuto ricondurre l’istanza di riesame, presentata dalla signora Rusnac ai sensi dell’art. 18 del predetto testo normativo secondario, allo schema tipico del ricorso in opposizione, al fine di poter disporre l’annullamento della norma regolamentare e, ravvisando l’applicabilità al caso di specie dell’istituto dell’errore scusabile, rimettere in termini la ricorrente avverso il parere negativo comunicato con determinazione dirigenziale del 3 marzo 2006 (prot. 2621), relativamente al quale il rimedio giurisdizionale sarebbe apparso palesemente tardivo.
In caso contrario, come ha rilevato il Comune appellante, il ricorso di primo grado non avrebbe potuto sottrarsi ad una pronuncia di inammissibilità, per difetto di interesse, in quanto proposto avverso un atto meramente confermativo di un precedente atto di identico tenore e contenuto.
Deve, invece, ritenersi che il parere formulato dalla C.E.A. nella seduta del 19 aprile 2006, non presenti i caratteri dell’atto puramente e semplicemente confermativo, atteso che esso è stato adottato a seguito di un riesame condotto sulla base della documentazione in possesso dell’organo consultivo comunale e, quindi, in esito ad una reiterata ponderazione degli elementi fattuali che si è tradotta in una nuova valutazione ed in un rinnovato apprezzamento delle risultanze istruttorie, anche se, poi, sono rimaste ferme sia la motivazione che le conclusioni cui l’Amministrazione sia in precedenza pervenuta.
Del resto, è pacifico che il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate; invece, se viene condotta un’ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell’assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere (cfr. Cons. Stato, Sezione IV, 21 agosto 2006, n. 4831).
È, dunque, necessario, affinché possa escludersi che un atto venga considerato meramente confermativo del precedente, che la sua formulazione sia preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento.
Giacché, solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure attraverso la rivalutazione degli interessi in gioco ed un nuovo esame degli elementi di fatto e diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dar luogo ad un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dar vita ad un provvedimento diverso dal precedente e, quindi, suscettibile di autonoma impugnazione.
Nel caso che qui interessa, sembra al Collegio che possa negarsi il carattere meramente confermativo del parere emesso dalla C.E.A. nella seduta del 19 aprile 2006, ove si consideri che il verbale della riunione mostra sinteticamente come le argomentazioni esposte dall’istante siano state opportunamente vagliate, ma non ritenute sufficienti ad ingenerare, sulla base della documentazione in possesso della Commissione, un diverso convincimento rispetto a quello formatosi nella pregressa occasione.
Sicché, dovendo ritenersi tempestivo il ricorso di primo grado (notificato il 1° luglio e depositato il successivo 8 luglio 2006) proposto contro tale ultimo parere negativo della C.E.A., del tutto inconferente si rivela la questione relativa alla pretesa illegittimità del menzionato Regolamento comunale, dedotta con riferimento al punto che attiene all’introduzione della facoltà di presentare richiesta di riesame, opportunamente motivata e documentata, avverso il parere contrario all’assegnazione di alloggio popolare in emergenza abitativa, espresso dalla competente Commissione comunale (art. 18, comma 1°).
Rileva, invece, e non poco, ai fini del presente giudizio, l’ulteriore problematica che forma oggetto del secondo motivo di appello e che involge le prescrizioni del Regolamento 18/10/2004, ritenute illegittime, per contrasto con la legge regionale n. 46/95, nella parte in cui attribuiscono alla civica Commissione per l’emergenza abitativa, appositamente costituita, “la funzione di valutare il possesso dei requisiti formali e sostanziali dei nuclei familiari in condizione di emergenza abitativa” (cfr. art. 1, comma 1°), che, come ex adverso sostenuto, spetterebbe ad un diverso organo collegiale, di nomina regionale (la Commissione assegnazione alloggi), previsto dall’art. 9 della legge medesima.
Al riguardo, la Sezione I del T.A.R. per il Piemonte ha ritenuto che la disciplina normativa regionale riservi ai Comuni soltanto l’istruttoria sui singoli casi, finalizzata all’accertamento del possesso dei requisiti affidato all’organo regionale, nonché il provvedimento finale di assegnazione.
Conseguentemente, ponendosi l’accertamento (negativo) dei requisiti in diretto contrasto con le previsioni della legge regionale, si ravviserebbe l’illegittimità del regolamento comunale, nelle parti in cui individua la competenza per l’accertamento dei requisiti in capo alla Commissione comunale, nonché dei provvedimenti di diniego fondati sull’applicazione delle disposizioni regolamentari in parola.
Osserva, per contro, il Collegio che non si rinvengono valide ragioni per discostarsi dalla ricostruzione della materia delle assegnazioni di alloggi di e.r.p. in emergenza abitativa, operata da questa Sezione giudicante in una precedente, analoga occasione (cfr. decisione 20 marzo 2007, n. 1330).
Così come allora, deve ritenersi fondata la censura di violazione della legge regionale n. 46 del 1995, che nel presente atto di appello corrisponde al secondo motivo di doglianza, laddove si assume che la sentenza appellata sarebbe incorsa in un evidente equivoco, confondendo presupposti e situazioni del tutto distinte e distintamente regolate, stante che nessun contrasto sarebbe rinvenibile tra il regolamento di cui alla deliberazione consiliare 18/10/2004 e la normativa regionale, essendosi la fonte secondaria limitata a disciplinare il potere che l’art. 13, comma 1° della citata legge regionale attribuisce espressamente ai Comuni.
Si rileva, in proposito, che l’art. 13, comma 1°- primo periodo della L.R. Piemonte n. 46/95, nel testo novellato dall’art. 11 della L.R. 3/9/2001, n. 22, così recita: “I Comuni sono autorizzati ad assegnare, dandone comunicazione alla Regione, un’aliquota non eccedente il 50 per cento, arrotondata all’unità superiore, degli alloggi che si rendano disponibili su base annua, al di fuori delle graduatorie di cui all’art. 11, per far fronte a specifiche e documentate situazioni di emergenza abitativa, quali pubbliche calamità, sfratti, sistemazione di profughi, sgombero di unità abitative da recuperare o altre gravi particolari esigenze individuate dai Comuni medesimi.”
Il terzo comma della stessa disposizione regionale stabilisce che “Anche per le assegnazioni degli alloggi effettuate su riserva ai sensi del comma 1 devono sussistere i requisiti prescritti dall’art. 2.”
Il successivo comma 5° reca testualmente che “L’accertamento dei requisiti viene effettuato dalla Commissione di cui all’art. 9, previa istruttoria dei Comuni interessati.”
È stato giustamente osservato che “La prima proposizione della norma in esame devolve, dunque, ai Comuni il potere di individuare, autonomamente e puntualmente, le che, anche al di fuori di quelle espressamente indicate dalla fonte regionale primaria, possano dar luogo ad assegnazione riservata per nel limite della percentuale fissata dal legislatore regionale, ferma restando la necessaria sussistenza, in capo ai destinatari, dei requisiti fissati dall’art. 2 della legge regionale (art. 13, comma 3) ed assegna agli stessi Comuni interessati la funzione di accertamento della sussistenza dei presupposti e dei requisiti strettamente connessi alle suddette .” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 1330/07, cit.).
Quanto alla formula del successivo comma 5° del medesimo art. 13, che demanda alla Commissione di cui all’art. 9 l’accertamento dei requisiti, previa istruttoria dei Comuni interessati, deve convenirsi che la legge regionale riserva alla Regione, fatta salva l’eccezione delle sistemazioni provvisorie di cui al comma 6°, l’assegnazione in concreto dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica -la cui formalizzazione provvedimentale spetta, comunque, alla competente Amministrazione comunale, ai sensi dell’art. 14, comma 1°- ed alla Commissione di cui all’art. 9 della legge, l’accertamento dei requisiti di carattere generale fissati dall’art. 2, i quali, comunque devono essere posseduti dall’interessato (cfr. dec. n. 1330/07, cit.).
Si vuole dire, in sostanza, che l’accertamento definitivo dei requisiti per usufruire dell’assegnazione di alloggi di e.r.p. spetta, per legge, alla Regione anche nel caso di aliquote riservate con riferimento a particolari e specifiche situazioni di emergenza abitativa, mentre rientra nella competenza dei Comuni la successiva adozione dell’atto deliberativo di assegnazione, nelle forme previste dalla legislazione vigente.
Risulta, dunque, evidente che “l’accertamento regionale dei requisiti di cui all’art. 2 della legge, e l’assegnazione dell’alloggio al richiedente presuppongono, a monte, la determinazione comunale di accoglimento della domanda volta a conseguire l’assistenza abitativa nell’ambito della riserva assegnata all’Ente, a conclusione di un subprocedimento logicamente e cronologicamente anteriore, rispetto all’intervento regionale, lasciato alla competenza del medesimo comune, al quale spetta non soltanto di individuare, nelle linee generali, , ma anche di accertare, con riferimento ai singoli amministrati che ne facciano richiesta, la sussistenza dei presupposti per fruire del beneficio straordinario, sulla base di quanto stabilito in astratto dal regolamento comunale.” (cfr. dec. n. 1330/07, cit.).
Se, invero, la legge conferisce ai Comuni il compito di esperire gli adempimenti istruttori preordinati all’assegnazione di una percentuale (non superiore al 50%) degli alloggi disponibili su base annua, al di fuori delle graduatorie previste dall’art. 11, in relazione al verificarsi di “specifiche e documentate situazioni di emergenza abitativa … o altre gravi particolari esigenze individuate dai Comuni medesimi”, mentre è riservato alla Regione e, nella specie, alla Commissione assegnazione alloggi di cui all’art. 9, l’accertamento dei requisiti dopo il compimento dell’istruttoria (art. 13, c. 5 L.R., cit.), appare conseguenziale ritenere che il legislatore regionale abbia inteso suddividere l’iter procedimentale in due fasi, logicamente e cronologicamente distinte: la prima, affidata al Comune cui spetta accertare la sussistenza dei presupposti per accordare il beneficio dell’assegnazione dell’alloggio in emergenza abitativa; la seconda, riservata alla Regione che, a seguito dell’accoglimento dell’istanza da parte del Comune, deve procedere alla verifica del possesso, da parte degli interessati, dei requisiti generali e, ove del caso, aggiuntivi, rispettivamente, prescritti dall’art. 1, commi 1 e 2 della L.R. ai fini della formazione delle graduatorie degli aventi titolo all’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Risponde, dunque, al disegno fissato dalla norma regionale il modulo applicativo dell’art. 13 della legge, giacché, nell’ambito dei suoi poteri istruttori, correttamente il Comune ha emanato una specifica disciplina regolamentare, provvedendo all’istituzione di un’apposita Commissione (C.E.A.) incaricata di “valutare il possesso dei requisiti formali e sostanziali dei nuclei familiari in condizione di emergenza abitativa” (art. 1, Regolamento 18/10/2004), intendendosi tale funzione nel senso della verifica dei presupposti, dei requisiti speciali e delle effettive condizioni di emergenza abitativa individuati dal Comune medesimo, a somiglianza di quanto previsto dall’art. 2, comma 3° della L.R. per i “nuclei collocati in graduatoria ed in possesso di ulteriori requisiti stabiliti e verificati dai Comuni medesimi”, nell’ambito della facoltà accordata agli stessi Comuni di procedere all’assegnazione di un’ulteriore aliquota massima del 30 per cento di alloggi disponibili su base annua.
Si comprende, pertanto, come il Comune di Torino abbia ravvisato la necessità di distinguere i requisiti (generali) previsti dall’art. 2 della normativa regionale, prevedendoli nell’art. 5 della disciplina secondaria, da quelli (“specifici”) richiesti in tutti i casi di emergenza abitativa, enucleandoli, a seconda della tipologia delle varie situazioni eccezionali, negli artt. 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 del Regolamento.
Né, del resto, appare illegittima la prescrizione che affida alla Commissione Assegnazione Alloggi, di nomina regionale, la valutazione circa il possesso dei requisiti di legittimità di cui all’art. 5, prevedendone la relativa pronuncia successivamente all’acquisizione del parere favorevole della Commissione per l’emergenza abitativa.
In effetti, la disposizione va coordinata con quella di cui all’art. 4, comma 2° del Regolamento, il quale attribuisce al parere espresso dalla C.E.A. carattere obbligatorio ma non vincolante, precisando che l’Amministrazione è tenuta a motivare eventuali provvedimenti assunti in difformità.
Va, dunque, condiviso il punto di vista espresso da questa Sezione giudicante, laddove ha affermato che alla prima fase della procedura può anche conseguire un arresto procedimentale, allorché l’amministrazione comunale accerti … la mancanza dei presupposti e dei requisiti speciali per fruire della riserva …” e che, “solo nel caso in cui il Comune accolga l’istanza, per ciò che gli compete, la stessa deve essere trasmessa alla Regione, che procederà all’accertamento dei requisiti di cui all’art. 2 della legge …” (cfr. dec. 1330/07, cit.).
Sembra chiaro, infatti, che la trasmissione degli atti alla Regione per la valutazione dell’istanza di assegnazione alloggio da parte dell’organo consultivo regionale, dipenderà dalla determinazione assunta dall’Amministrazione comunale, sulla base del preventivo parere formulato dalla C.E.A., risultando quella decisiva a tal fine stante il carattere obbligatorio, ma non vincolante, dell’avviso espresso da quest’ultima.
Da quanto sopra discende che “La sequela procedimentale sopra delineata evidenzia che il regolamento comunale di cui alla deliberazione consiliare 18 ottobre 2004, disciplinando, in linea generale, l’accesso alla riserva ed affidando l’accertamento, in concreto, della sua fruibilità ad una commissione appositamente costituita in ambito locale, si è propriamente attenuta al disposto del richiamato art. 13 della legge regionale e non incorre in alcuna delle censure sollevate dalla ricorrente in primo grado e dei vizi sulla cui base la sentenza impugnata ne ha pronunciato l’annullamento.” (cfr. dec. n. 1330/07, cit.).
Poiché sul punto l’appello trova accoglimento, occorre procedere all’esame degli ulteriori motivi di doglianza, che sono stati dedotti alla lettera C) dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado e sui quali il T.A.R. non si è pronunciato, dichiarandoli assorbiti.
Nel punto C1) la ricorrente afferma di non conoscere il contenuto del parere negativo espresso nella seduta del 27 febbraio 2006, costituente il contenuto per relationem del provvedimento comunale prot. n. 2621 del 3 marzo 2006 e di quello successivo prot. n. 4882 del 21/4/2006.
Pertanto, l’interessata ignorerebbe le ragioni per le quali non sia stato ritenuto sussistente, in fattispecie, il requisito della “morosità assistita o assistibile”.
L’istante formula, quindi, espressa riserva di motivi aggiunti all’esito del riscontro, da parte del Comune, dell’istanza di accesso agli atti del procedimento in questione.
In proposito, osserva il Collegio che, come risulta dal verbale della seduta della C.E.A., svoltasi in data 27 febbraio 2006, e dalla determinazione dirigenziale prot. n. 2621 del 3 marzo 2006 (atti acquisiti al fascicolo del processo di primo grado), l’apposita Commissione ha espresso parere negativo all’accoglimento della domanda della signora Maria Rusnac, per due motivi: a) mancanza dei presupposti per ritenere incolpevole la morosità causa dello sfratto, in quanto non sussiste il requisito della morosità assistita o assistibile (art. 9, comma 2 – punto 2 del Regolamento per l’assegnazione di alloggi di e.r.p. in emergenza abitativa); b) discrepanze anagrafiche.
Si premette che l’art. 9 del richiamato testo regolamentare statuisce, al comma 1°, che gli sfratti per subentrata morosità nel pagamento del canone di locazione o delle spese accessorie, non costituiscono casi di emergenza abitativa.
Il comma 2°, tuttavia, prevede, in deroga alla suddetta regola generale, che la Commissione per l’emergenza abitativa può esprimere, all’unanimità dei presenti, parere favorevole all’assegnazione di un alloggio in casi di gravi e comprovate situazioni di debolezza sociale ed economica, quando ricorrano ulteriori requisiti, tra cui la presenza di almeno una delle seguenti condizioni di assistenza o di assistibilità, da parte dei Servizi sociali cittadini, del nucleo familiare sottoposto a sfratto: a) fruizione di contributi economici a sostegno del reddito…; b) conoscenza del nucleo familiare da parte dei Servizi sociali …; c) richiesta di contributi economici a sostegno del reddito … e possesso dei requisiti per tale concessione alla data di valutazione della domanda da parte della Commissione.
Nel caso di specie, è emerso che il nucleo familiare della signora Rusnac non è assistito economicamente, che per l’esercizio 2004 è stato percepito reddito da lavoro dipendente pari ad euro 7.800,00 e che non è stata presentata domanda al fondo nazionale per il sostegno alla locazione per il 2002 ed il 2003.
Balza, dunque, evidente la ragione del mancato accoglimento della domanda presentata dalla signora Rusnac, atteso che il parere negativo della Commissione va chiaramente ascritto all’assenza del requisito della “morosità assistita o assistibile”, non essendo stata ritenuta incolpevole la morosità che ha determinato lo sfratto del nucleo familiare.
Poiché tale elemento è sufficiente da solo a giustificare, sotto il profilo motivatorio, il provvedimento di diniego censurato in primo grado, non si ravvisa la necessità di soffermarsi sul secondo motivo (le discrepanze anagrafiche) che ha condotto al rigetto della domanda di assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica in emergenza abitativa.
In conclusione, il presente appello va accolto e, per l’effetto, va disposta la riforma della sentenza n. 3036/06 del T.A.R. per il Piemonte, Sezione I, con il conseguente rigetto del ricorso proposto in primo grado.
Le spese di entrambi i giudizi possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, accoglie il presente atto d’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Dichiara compensate per intero le spese di ambedue i giudizi.
Così deciso in Roma, il 15 maggio 2007, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei seguenti Magistrati:
(omissis)

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