FATTO
Rispondendo ad un avviso pubblico pubblicato all’albo pretorio del Comune di Spoltore il 16 dicembre 2004, la società cooperativa Città Futura ha chiesto, in applicazione all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, l’assegnazione di tutte le aree ubicate nel Piano di Zona in località Campo Sportivo, riferendo di aver un’opzione per l’acquisto di tali terreni con tutti i proprietari delle stesse, tra cui anche l’attuale parte ricorrente.
Scaduta l’opzione in parola, tale società cooperativa con istanza del 10 maggio 2007 ha rinnovato la richiesta di assegnazione questa volta attraverso lo strumento espropriativo di cui all’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865; nel frattempo, con istanza del 15 giugno 2007 la società Terra di Siena, con cui la ricorrente aveva nel frattempo stipulato promessa irrevocabile di vendita, ha a sua volta richiesto di stipulare con il Comune, ai sensi dell’art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241, relativamente a tali aree l’accordo sostituivo di cui al predetto art. 49.
Il consiglio comunale del Comune di Spoltore dapprima con deliberazione consiliare 10 aprile 2008, n. 13, ha deciso di assegnare in proprietà le aree ubicate all’interno del Piano di zona PEEP in località Campo Sportivo con le procedure di cui all’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e poi con deliberazione 15 maggio 2008, n. 18, ha determinato i criteri da utilizzare per l’assegnazione delle aree all’interno dei Piani di zona, prevedendo che tali criteri (tra cui l’utilizzazione dell’accordo sostituivo di cui all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 11/99) sarebbero stati applicati relativamente alle sole aree comprese nei PEEP per i quali non erano in corso le procedure di assegnazione.
Con deliberazione 9 ottobre 2008, n. 286, la Giunta municipale ha, quindi, disposto l’assegnazione in proprietà alla società cooperativa Città Futura delle aree ubicate nel Piano di Zona in località Campo Sportivo di proprietà della parte ricorrente.
Con il ricorso in esame l’interessata è insorta dinanzi questo Tribunale avverso tali atti, deducendo le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 42, II comma, lett. e) ed l), del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865. Incompetenza.
2) Violazione dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e di ogni norma o principio in materia di procedure espropriative. Eccesso di potere per errore sui presupposti e per sviamento.
3) Violazione dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e di ogni norma o principio in materia di procedure espropriative. Eccesso di potere per errore sui presupposti e per sviamento.
4) Violazione dell’art. 10-bis della L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per sviamento.
5) Violazione dell’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, dell’art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e dei principi di leale collaborazione e di non aggravamento del procedimento. Eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto di motivazione e di istruttoria e per sviamento.
6) Violazione dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, di ogni norma o principio in materia di corretto e giusto procedimento e dei principi di leale collaborazione e di non aggravamento del procedimento. Eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto di motivazione e di istruttoria e per sviamento.
7) Violazione dell’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria e per sviamento.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 16 aprile 2009.
Il Comune di Spoltore si è costituito in giudizio e con memorie depositate il 5 gennaio ed il 21 aprile 2009 ha diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Si è anche costituita in giudizio la società cooperativa Città Futura, che con memorie depositate l’8 gennaio ed il 30 aprile 2009 ha pregiudizialmente eccepito la tardività dell’impugnativa delle deliberazioni consiliari nn. 13 e 18, l’inammissibilità dell’impugnativa della deliberazione della Giunta municipale n. 286, perché atto di esecuzione delle predette deliberazioni consiliari, e inammissibilità del gravame in ragione della mancata impugnativa dell’atto di approvazione del piano di zona e dell’avviso pubblico del 15 dicembre 2004; nel merito, ha poi difeso la legittimità degli atti impugnati.
Alla pubblica udienza del 7 maggio 2009 la causa è stata trattenuta a decisione, dopo che il difensore della controinteressata aveva espressamente rinunciato ad avvalersi del beneficio della sospensione del processo di cui all’art. 5 del D.L. 28 aprile 2009, n. 39.
DIRITTO
1. – Con il ricorso in esame – come sopra esposto – la parte ricorrente, proprietaria di un vasto appezzamento di terreno sito all’interno del Piano di Zona in località Campo Sportivo del Comune di Spoltore, ha impugnato la deliberazione della Giunta municipale 9 ottobre 2008, n. 286, di assegnazione in proprietà alla società cooperativa Città Futura di tali aree.
Ha impugnato, altresì, tutti gli atti presupposti e connessi tra cui le deliberazioni consiliari 10 aprile 2008, n. 13, e 15 maggio 2008, n. 18, recanti rispettivamente la determinazione di assegnare in proprietà le aree ubicate all’interno di tale PEEP in località Campo Sportivo, e la determinazione di non applicare i nuovi criteri da seguire per l’assegnazione delle aree all’interno dei Piani di zona (tra cui anche il ricorso all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11) alle sole aree comprese nei PEEP per i quali non erano in corso le procedure di assegnazione.
Con il gravame, in estrema sintesi, l’istante non contesta il fatto che le aree di sua proprietà siano state inserite nel PEEP, ma si lamenta esclusivamente del fatto che nell’assegnazione “in proprietà” della aree in questione sia stata (a suo dire illegittimamente) preferita la società cooperativa Città Futura a danno della società Terra di Siena, con cui la parte ricorrente aveva stipulato promessa irrevocabile di vendita.
Il danno che deriva da tale scelta dell’Amministrazione sembra evidente, in quanto i beni di proprietà della parte ricorrente vengono così sottoposti a procedura di esproprio.
2. – Era, invero, accaduto che con avviso pubblico pubblicato all’albo pretorio del Comune di Spoltore il 16 dicembre 2004 il Comune di Spoltore aveva “informato la cittadinanza” che intendeva procedere all’assegnazione delle aree ricomprese nel Piano di Zona in località Campo Sportivo, invitando gli interessati a presentare le relativa richieste entro il 31 dicembre 2004; con tale avviso era stato anche precisato che avrebbe potuto anche seguirsi il procedimento di cui all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, che – come è noto – prevede la possibilità, in sede di attuazione degli interventi di edilizia economica e popolare nell’ambito delle zone a ciò destinate, invece far ricorso all’espropriazione, ai sensi dell’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, di stipulare un accordo sostitutivo, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con i proprietari delle aree o le imprese di costruzione o le cooperative edilizie dai medesimi proprietari appositamente delegati con atto pubblico o scrittura privata autenticata.
A tale avviso ha risposto la sola società cooperativa Città Futura, che ha chiesto, in applicazione all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, l’assegnazione di tutte le aree ubicate nel Piano di Zona in località Campo Sportivo, riferendo di aver un’opzione per l’acquisto di tali terreni con tutti i proprietari delle stesse, tra cui anche l’attuale parte ricorrente. Scaduta l’opzione in parola, tale società cooperativa con istanza del 10 maggio 2007 ha rinnovato la richiesta di assegnazione questa volta attraverso lo strumento espropriativo di cui all’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865; nel frattempo, con istanza del 15 giugno 2007 anche la società Terra di Siena, con cui i proprietari delle aree avevano nel frattempo stipulato promessa irrevocabile di vendita, ha a sua volta richiesto di stipulare con il Comune, ai sensi dell’art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241, relativamente a tali aree l’accordo sostituivo di cui al predetto art. 49.
Il consiglio comunale del Comune di Spoltore dapprima con deliberazione consiliare 10 aprile 2008, n. 13, ha deciso di assegnare in proprietà le aree ubicate all’interno di tale Piano di zona con le procedure di cui all’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865, e poi con deliberazione 15 maggio 2008, n. 18, ha determinato i criteri da utilizzare per l’assegnazione delle aree all’interno dei Piani di zona, prevedendo che tali criteri (tra cui anche l’utilizzazione dell’accordo sostituivo di cui all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 11/99) sarebbero stati applicati relativamente alle sole aree comprese nei PEEP per i quali non erano in corso le procedure di assegnazione.
Con deliberazione 9 ottobre 2008, n. 286, la Giunta municipale ha, quindi, disposto l’assegnazione in proprietà alla società cooperativa Città Futura delle aree ubicate nel Piano di Zona in località Campo Sportivo di proprietà della parte ricorrente.
3. – Così precisato l’oggetto del gravame e prima ancora di passare all’esame del merito del gravame debbono esaminarsi le eccezioni di rito dedotte dalla parte controinteressata.
Sono state al riguardo formulate le seguenti eccezioni:
a) la tardività dell’impugnativa delle deliberazioni consiliari nn. 13 e 18, con riferimento alla data della loro pubblicazione all’albo pretorio;
b) l’inammissibilità dell’impugnativa della deliberazione della Giunta municipale n. 286, perché atto di esecuzione delle predette deliberazioni consiliari;
c) l’inammissibilità del gravame in ragione della mancata impugnativa dell’atto di approvazione del piano di zona e del predetto avviso pubblico del 15 dicembre 2004.
Tali eccezioni, ad avviso del Collegio, non sono fondate.
Quanto alla prima, deve osservarsi che per regola generale la pubblicazione all’albo pretorio è misura di pubblicità idonea a far decorrere il termine di impugnazione per i soli soggetti non contemplati direttamente nell’atto, mentre per quei soggetti direttamente contemplati nell’atto il termine decadenziale per l’impugnativa decorre dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o di quella dell’effettiva piena conoscenza (cfr. per tutti Cons. St., sez. V, 23 giugno 2008, n. 3112, e T.A.R. Lazio, sede Roma, sez. II, 2 luglio 2008, n. 6369). In definitiva, cioè, la pubblicazione all’albo pretorio non è sufficiente a determinare la presunzione assoluta di piena conoscenza dell’atto da parte dei soggetti ai quali l’atto direttamente si riferisce ed interessati ad impugnarlo, nei cui confronti, pertanto, occorre che ai fini in questione il provvedimento sia notificato o comunicato direttamente.
Ora, poiché le predette deliberazioni consiliari avevano ad oggetto proprio i terreni di proprietà della parte ricorrente, sembra evidente che la pubblicazione sull’albo pretorio non era misura di pubblicità idonea a far decorrere il termine di impugnazione.
E dalla mancanza di pregio di tale prima eccezione, rende infondata anche l’eccezione sopra indicata alla lettera b).
Quanto all’ultima delle predette eccezioni va, infine, evidenziato che la mancata impugnativa dell’atto di approvazione del piano di zona non è di certo preclusivo al soddisfacimento degli interessi della parte ricorrente, da momento che questa, come sopra evidenziato, non contesta il fatto che le aree di sua proprietà siano state inserite nel PEEP, ma si lamenta esclusivamente del fatto che con l’assegnazione “in proprietà” delle aree in questione alla società cooperativa Città Futura i terreni di sua proprietà vengono sottoposti a procedura di esproprio. Né, infine, doveva essere impugnato il predetto avviso pubblico, in quanto – come verrà meglio precisato – in seguito il procedimento di assegnazione iniziato con tale avviso era stato, ormai, superato dagli eventi successivamente intervenuti.
4. – Una volta così respinte le eccezioni di rito, può utilmente passarsi all’esame del merito del gravame.
Deve al riguardo subito evidenziarsi che il ricorso appare fondato.
Carattere pregiudiziale ed assorbente rivestono in merito le censure dedotte con il quinto ed il sesto motivo di gravame, che possono esaminarsi congiuntamente, con le quali la parte ricorrente – nel dedurre, tra l’altro, le censure di violazione dei principi di leale collaborazione e di non aggravamento del procedimento e di eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto di motivazione e di istruttoria e per sviamento – si è nella sostanza lamentata delle seguenti circostanze:
a) per un verso del fatto che l’Amministrazione nell’effettuare l’assegnazione in parola aveva omesso di considerare la domanda di assegnazione dell’area in questione presentata dalla società Terra di Siena (sesto motivo);
b) e per altro verso del fatto che il Consiglio comunale, nel determinare i nuovi criteri da seguire per l’assegnazione delle aree all’interno dei Piani di zona (con preferenza per gli accordi sostituivi), aveva deciso di applicare i nuovi criteri alle sole aree comprese nei PEEP per i quali non erano in corso le procedure di assegnazione (tra cui anche il Piano di zona del Campo sportivo), senza considerare la procedura di assegnazione delle aree di tale zona si era conclusa, dal momento che vi era stata una integrazione della domanda originariamente presentata nel lontano 2004 (quinto motivo).
Tali censure, come già detto, sono fondate.
Va al riguardo ricordato che, come è noto, tra i principi generali dell’attività amministrativa, oggi legislativamente enunciati agli artt. 1 e 2 della L. 7 agosto 1990, n. 241, sono ricompresi i principi di leale collaborazione e di non aggravamento del procedimento, oltre ai principi, che nella specie assumono una particolare rilevanza, di pubblicità, di trasparenza e della ragionevole durata del procedimento. In base a tali principi, tra l’altro, tutte le volte in cui l’Amministrazione debba attribuire specifici vantaggi ad alcuni soggetti deve da un lato rendere nota tale scelta con adeguate forme di pubblicità e dall’altro motivare convenientemente le scelte effettuate. Inoltre, una volta iniziato il procedimento, questo deve concludersi entro un termine ragionevole, trascorso il quale il procedimento – come questo Tribunale ha già precisato (con sentenza 27 giugno 2005, n. 411) – deve considerarsi come abbandonato.
Ora, relativamente alla vicenda ora all’esame va evidenziato che per assegnare le aree ricomprese nel Piano di Zona in località Campo Sportivo, il Comune di Spoltore – come sopra esposto – con avviso pubblico pubblicato all’albo pretorio del Comune il 16 dicembre 2004 aveva invitato gli interessati a presentare le relativa richiesta entro il 31 dicembre successivo ed a tale avviso ha risposto la sola società cooperativa Città Futura ha aveva chiesto, in applicazione all’art. 49, V comma, della L.R. Abruzzo 3 marzo 1999, n. 11, l’assegnazione di tutte le aree ricomprese nel Piano di Zona, riferendo di aver un’opzione per l’acquisto di tali terreni con tutti i proprietari delle stesse.
Tale procedimento non ha, però, trovato una sollecita definizione e con istanza del 10 maggio 2007 tale società cooperativa ha rinnovato la richiesta di assegnazione attraverso, questa volta, lo strumento espropriativo di cui all’art. 35 della L. 22 ottobre 1971, n. 865; nel frattempo, però, con istanza del 15 giugno 2007 anche la società Terra di Siena aveva chiesto l’assegnazione di tali aree, richiedendo di stipulare con il Comune, ai sensi dell’art. 11 della L. 7 agosto 1990, n. 241, relativamente a tali aree l’accordo sostituivo di cui al predetto art. 49.
Il Comune con le deliberazioni consiliari oggi oggetto di impugnazione, ignorando totalmente l’istanza presentata dalla società Terra di Siena, ha deciso nel 2008 di concludere il procedimento iniziato nel 2004, assegnando le aree in parola all’unico soggetto che aveva risposto al predetto avviso pubblico del 2004; il Comune, cioè, pur avendo determinato analiticamente i criteri da seguire per l’assegnazione delle aree all’interno dei Piani di zona (con i quali era stata riconosciuta, tra l’altro, una specifica preferenza per gli accordi sostituivi) ha ritenuto di far salve “le procedure di assegnazione in corso”, tra cui anche quella relativa alle aree della parte ricorrente. Ed in esecuzione di tali deliberazioni la Giunta municipale ha assegnato le aree in questione alla società cooperativa Città Futura.
Ritiene il Collegio che tale scelta effettuata dall’Amministrazione comunale non abbia rispettato i predetti principi sopra indicati, in quanto per assegnare i beni in questione ha attribuito rilievo decisivo ad una istanza che era stata presentata ben quattro anni prima – ed a seguito di un avviso pubblico pubblica per un tempo di certo insufficiente (solo 15 giorni) a garantire un’adeguata partecipazione ai soggetti interessati – e che era stata poi integrata con modifiche sostanziali tre anni dopo.
In definitiva, l’Amministrazione comunale, dato il lungo lasso di tempo decorso e considerata la sostanziale modifica dell’istanza originariamente presentata dalla società cooperativa Città Futura, avrebbe dovuto necessariamente comparare tale istanza (peraltro, sostituita ed integrata con una nuova istanza presentata il 10 maggio 2007) con quella nel frattempo presentata (il 15 giugno 2007) dalla società Terra di Siena.
Né, nel fissare i nuovi criteri per le assegnazioni delle aree PEEP avrebbe potuto escludere dall’applicazione dei nuovi criteri le aree PEEP in questione per le quali non potevano ritenersi “in corso le procedure di assegnazione”, dal momento che il procedimento iniziato nel 2004 non poteva non considerarsi come abbandonato.
5. – Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto e, per l’effetto, debbono essere annullati gli atti impugnati.
Sussistono, tuttavia, in relazione alla complessità della normativa applicabile alla fattispecie e delle questioni interpretative che tale normativa pone, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, accoglie il ricorso specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla le impugnate deliberazioni consiliari 10 aprile 2008, n. 13, e 15 maggio 2008, n. 18, nella parte in cui hanno determinato il regime di assegnazione delle aree ubicate all’interno del Piano di zona PEEP in località Campo Sportivo ed hanno escluso l’applicazione dei nuovi criteri per l’assegnazione alle aree ricomprese comprese nel PEEP in questione, nonché la deliberazione della Giunta municipale 9 ottobre 2008, n. 286.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 07/05/2009 con l’intervento dei Magistrati: (omissis)
