Consiglio di Stato, sez. II, 30 giugno 2021, n. 4967
FATTO
1. Con ricorso N.R.G. 8446 del 2012, proposto innanzi al T.A.R. del Lazio, Autosock Operations A.S., impresa norvegese produttrice di un dispositivo antislittamento in materiale tessile per autoveicoli da utilizzare in caso di presenza sulla strada di neve e ghiaccio, ha chiesto l’annullamento della nota dell’11 luglio 2012, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nel dare riscontro a una richiesta volta all’adozione di una comunicazione ufficiale circa la conformità alle prescrizioni del Codice della strada dei dispositivi prodotti dalla anzidetta ditta (dotati della certificazione Ö Norm V5121) ha escluso l’equivalenza tra tali dispositivi e quelli conformi agli standard UNI 11313, ovvero Ö Norm V5117 (norma tecnica austriaca dettata dall’Österreichisches Normungsinstitut).
Il Tribunale adito ha accolto il ricorso, con compensazione delle spese di lite.
2. Avverso tale pronuncia, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha interposto il presente appello, con il quale viene lamentato che la decisione assunta dal T.A.R. Lazio sia inficiata per violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 10 maggio 2011, recante “norme concernenti i dispositivi supplementari di aderenza degli autoveicoli”, nonché del Regolamento CE n. 764/2008 dell’art. 36 TFUE.
Secondo il giudice di primo grado, l’Amministrazione non ha “enunciato, come avrebbe dovuto, le ragioni dell’eventuale “non equivalenza” tra i dispositivi conformi alla norma V5117 e quelli prodotti dalla ricorrente, muniti, secondo le incontestate allegazioni di quest’ultima, di marchio di qualità TÜV (comprovante l’osservanza di una serie di condizioni tecniche) e di certificazione di conformità alla norma austriaca V5121 (riguardante in generale i “sistemi di controllo e di stabilità della trazione”, il cui standard non differirebbe da quello V5117, concernente specificamente le catene da neve)”.
Conseguentemente, “né l’affermazione ... secondo cui la norma V5121 “puntualmente paragonata alla Ö Norm V5117 appare fortemente carente in termini di affidabilità dei requisiti prestazionali perché non prevede che i prodotti ad essa rispondenti siano sottoposti alla fondamentale prova di resistenza alla trazione sotto un carico di 4000N (punto 5.4 della Ö Norm V5117)”, né “la dichiarazione del BMVIT (che a ben vedere riguarda la legislazione austriaca, come si desume dall’oggetto della nota dell’11.6.2012; cfr. all. 8 amm.) costituiscono elementi idonei a sorreggere l’apprezzamento di “non equivalenza” - in termini di “livello di sicurezza nella circolazione stradale, di affidabilità e di informazione dell’utilizzatore” - tra il prodotto Autosock e i dispositivi “costruiti a regola d’arte per assicurare la sicurezza nella circolazione stradale degli autoveicoli sui quali sono utilizzati” (secondo quanto precisamente prescritto dal DM, che sul punto rinvia, come già detto, alle procedure di cui al regolamento comunitario n. 764/2008)”.
Ad avviso di parte appellante, come sarebbe dato evincere dal verbale Ö Norm V 5121, presentato da Autosock, il prodotto in questione non aveva superato la prescritta prova di resistenza alla trazione di 4000 Newton, per l’effetto dimostrandosi carente dei requisiti prescritti dall’art. 1, comma 3, del D.M. 10 maggio 2011.
Nel contestare, quindi, l’affermazione del giudice di prime cure, circa la mancata dimostrazione della inidoneità del prodotto di che trattasi, con conseguente carenza di congrui e preordinati approfondimenti istruttori, esclude l’appellante Amministrazione che l’altro documento prodotto da Autosock (attestato di qualità del T.U.V.) riveli equipollente rilevanza, quanto alle prescrizioni introdotte al sopra citato D.M.
Né sarebbe predicabile una inesistenza di differenze fra lo standard Ö Norm V 5121 e lo standard Ö Norm V 5117, atteso che la prova di trazione di 4000 Newton è prevista solo per il secondo.
Secondo il Ministero, i prodotti conformi allo standard Ö Norm V 5121 sono fortemente carenti in termini di affidabilità dei requisiti prestazionali, attesa la mancata previsione, per essi, dell’anzidetta prova di resistenza alla trazione, idonea a simulare le reali condizioni di impiego dei dispositivi supplementari di aderenza, e finalizzata a verificarne la resistenza a carichi esterni senza subire rotture o deformazioni permanenti, tali da provocarne la perdita di funzionalità.
Incondivisibile si rivelerebbe, ulteriormente, l’affermazione del giudice di primo grado, secondo cui la determinazione innanzi ad esso avversata sarebbe di ostacolo alla libera circolazione di beni e servizi in ambito eurounitario.
Viene, al riguardo, rammentato come il Regolamento 764/2008/CE, nel richiamarsi a quanto stabilito dall’art. 30 del TFUE, introduca, anche per i prodotti legalmente commercializzati in altro Stato membro, una restrizione alla libera circolazione in ambito eurounitario, laddove - come, secondo parte appellante, nel caso di specie - possano essere pregiudicati primari interessi, quali, appunto la tutela della salute e della vita delle persone (in ragione dell’esigenza di assicurare condizioni sicure alla circolazione stradale).
Conclude la parte per l’accoglimento dell’appello; e, in riforma della sentenza impugnata, per la reiezione del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
3. Costituitasi in giudizio in data 20 dicembre 2013, Autosock Operations AS ha depositato in atti memoria, con la quale, previa analitica confutazione dei motivi di appello, viene chiesto il rigetto del proposto mezzo di tutela, con riveniente conferma della sentenza di primo grado.
La stessa parte appellata, con memoria depositata alla data del 2 aprile 2021, ha sostenuto il venir meno dell’interesse, in capo all’appellante, ai fini della definizione nel merito della controversia, atteso che:
- la norma UNI 11313, invocata dall’Amministrazione, non è più in vigore ed è stata recentemente sostituita dal nuovo standard comunitario EN 16662-1-2020;
- anche la norma austriaca Ö Norm V 5117 è stata sostituita dal predetto standard comunitario EN 16662-1-2020;
- AutoSock ha ottenuto la dichiarazione di conformità dei propri dispositivi anche a questo nuovo standard comunitario, che possono quindi essere utilizzati in tutti gli Stati Membri dell’Unione europea.
4. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 4 maggio 2021.
DIRITTO
1. Ad integrazione di quanto esposto in narrativa, giova precisare che l’Amministrazione odierna appellante, con il provvedimento gravato in prime cure, richiamate le disposizioni sull’equivalenza tra catene e altri dispositivi supplementari di aderenza (art. 112, comma 8, del D.P.R. n. 495 del 1992 per i pneumatici invernali; D.M. 10 maggio 2011 per i rimanenti dispositivi), ha affermato:
- di dover valutare, ai sensi dell’anzidetto D.M. (attraverso una verifica “sistematica” e non “eventuale”) “l’equivalenza dei livelli di sicurezza, affidabilità ed informazione dei dispositivi: ricorrendo allo stato tale condizione per quelli approvati in conformità alla norma austriaca Ö Norm V5117”;
- di ravvisare “difformità” tra le norme tecniche V5117 e V5121, sia in ragione delle differenze riguardanti il superamento di una prova di resistenza alla trazione con un determinato carico (4000 Newton), sia per effetto della formale attestazione della competente amministrazione austriaca (BMVIT - Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie), secondo cui “i dispositivi supplementari di aderenza certificati Ö Norm V5121 ‘non possono dal punto di vista legale sostituire le tradizionali catene da neve di cui alla Ö Norm V5117 e quindi non abilitano il conducente a circolare su strade sulle quali l’utilizzo di un normale pneumatico non sarebbe sufficientè”.
Sulla base di tali rilievi, il Ministero ha concluso che “i dispositivi conformi a Ö Norm V5121, ancorché liberamente commercializzati nell’ambito UE, non si possono considerare equivalenti a quelli conformi alla V5117, ovvero alla UNI 11313, che sono riconosciuti in alternativa agli pneumatici da neve come idonei all’uso in presenza del segnale ‘catene per neve obbligatoriè”.
2. L’art. 2 del D.M. 10 maggio 2011 (recante “Norme concernenti i dispositivi supplementari di aderenza per gli pneumatici degli autoveicoli di categoria M1, N1, O1 e O2”) prevede che:
- “i dispositivi supplementari di aderenza legalmente fabbricati e commercializzati o legalmente commercializzati in uno Stato membro dell’Unione europea ... ovvero legalmente fabbricati in uno degli Stati firmatari dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), parte contraente dell’accordo sullo spazio economico europeo (SEE), possono essere immessi in commercio ed utilizzati se garantiscono, anche attraverso adeguati mezzi di attestazione, un livello di sicurezza nella circolazione stradale, di affidabilità e di informazione dell’utilizzatore equivalente a quello disposto dall’articolo 1” (comma 1);
- “nel caso di dispositivi di cui al comma 1 per i quali non è prevista la presenza di un marchio di conformità, essi devono essere muniti di altro mezzo che ne dimostri ed attesti l’idoneità all’uso cui essi sono destinati e corredati con documenti atti a garantirne l’affidabilità ed i livelli di informazione per l’utente equivalenti a quelli di cui all’articolo 1” (comma 2);
- “i dispositivi conformi alla norma austriaca Ö NORM V 5117 soddisfano i requisiti di cui ai commi precedenti” (comma 3);
- “l’equivalenza dei livelli di sicurezza, affidabilità ed informazione per l’utilizzatore, garantiti dai dispositivi di cui al presente articolo, è valutata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti applicando le procedure previste dal Regolamento (CE) n. 764/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008” (comma 4).
L’art. 1 dello stesso Decreto, come sopra richiamato, nello stabilire che “i dispositivi supplementari di aderenza per gli pneumatici degli autoveicoli delle categorie M1, N1, O1 e O2, devono essere costruiti a regola d’arte per assicurare la sicurezza nella circolazione stradale degli autoveicoli sui quali sono utilizzati”, prevede che:
- se “si presumono costruiti a regola d’arte i dispositivi conformi alla norma UNI 11313”,
- “la valutazione di conformità alla norma UNI 11313 è effettuata da un organismo di certificazione accreditato in conformità al Regolamento (CE) 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, ed è attestata dalla apposizione del marchio di conformità UNI, da parte del fabbricante”.
3. Come evidenziato in precedenza, nel provvedimento impugnato l’Amministrazione, con riferimento al dispositivo prodotto dalla odierna appellante, ha escluso la configurabilità di un giudizio di “equivalenza” - di cui al riportato art. 2 del D.M. 10 maggio 2011 - sulla base di un duplice rilievo, integrato:
- dalle differenze tra la Ö Norm V 5121 (cui risponde il dispositivo prodotto da Autosock) e la Ö Norm V 5117 (espressamente indicata dal comma 3 del medesimo art. 2);
- dall’attestazione, da parte del competente ufficio dell’amministrazione austriaca, circa la non equivalenza tra le tradizionali catene da neve e i dispositivi supplementari di aderenza come quello realizzato da parte istante.
Per il giudice di prime cure, siffatta motivazione è carente, quanto alla enunciazione delle “ragioni dell’eventuale ‘non equivalenzà tra i dispositivi conformi alla norma V5117 e quelli prodotti dalla ricorrente, muniti, secondo le incontestate allegazioni di quest’ultima, di marchio di qualità TÜV (comprovante l’osservanza di una serie di condizioni tecniche) e di certificazione di conformità alla norma austriaca V5121 (riguardante in generale i ‘sistemi di controllo e di stabilità della trazioNé, il cui standard non differirebbe da quello V5117, concernente specificamente le catene da neve...)”.
Conseguentemente, il T.A.R. ha ritenuto che:
- “né l’affermazione ... secondo cui la norma V5121 “puntualmente paragonata alla Ö Norm V5117 appare fortemente carente in termini di affidabilità dei requisiti prestazionali perché non prevede che i prodotti ad essa rispondenti siano sottoposti alla fondamentale prova di resistenza alla trazione sotto un carico di 4000N (punto 5.4 della Ö Norm V5117)”, prova “finalizzata a rilevare la resistenza del prodotto a carichi esterni senza subire deformazioni permanenti”;
- “né la dichiarazione del BMVIT (che a ben vedere riguarda la legislazione austriaca, come si desume dall’oggetto della nota dell’11.6.2012; cfr. all. 8 amm.) costituiscono elementi idonei a sorreggere l’apprezzamento di “non equivalenza” - in termini di “livello di sicurezza nella circolazione stradale, di affidabilità e di informazione dell’utilizzatore” - tra il prodotto Autosock e i dispositivi “costruiti a regola d’arte per assicurare la sicurezza nella circolazione stradale degli autoveicoli sui quali sono utilizzati” (secondo quanto precisamente prescritto dal DM, che sul punto rinvia, come già detto, alle procedure di cui al regolamento comunitario n. 764/2008)”.
4. Ritiene il Collegio di dissentire dal giudizio, come sopra espresso nella gravata sentenza del T.A.R. del Lazio.
Dal verbale Ö Norm V 5121 dalla stessa appellata presentato, infatti, è dato evincere che il prodotto per il quale la stessa azienda aveva richiesto la prevista autorizzazione non aveva superato la prova di resistenza alla trazione da 4000 Newton.
Né può essere condivisibilmente sostenuta, come dalla parte appellata argomentato, la sostanziale equiparabilità dello standard Ö Norm V 5121 rispetto allo standard Ö Norm V 5117 (per il quale soltanto, come si è visto, il comma 3 dell’art. 2 del D.M. 10 maggio 2011, introduce una presunzione di conformità ai requisiti richiesti per i dispositivi di sicurezza di che trattasi), atteso che proprio la mancata previsione, per il primo, della anzidetta prova di trazione (disciplinata esclusivamente per il secondo) rende, ex ante, i dispositivi in questione non assimilabili; rilevando - impregiudicato il materiale con il quale siano stati realizzati i dispositivi di che trattasi - l’idoneità degli stessi a garantire adeguati standards di affidabilità e sicurezza, alla cui verificabilità transita (appunto) attraverso la sottoposizione degli stessi alla sopra indicata prova di resistenza alla trazione.
Quanto, poi, alle modalità di verifica dell’idoneità del dispositivo, che Autosock lamenta essersi svolte sulla base di modalità meramente cartolari (con tesi poi avvalorata dal giudice di primo grado, il quale ha dato atto della “illegittimità dell’operato dell’amministrazione, che pure avendo riconosciuto di dovere effettuare la valutazione in argomento ha tuttavia assunto la determinazione oggi in contestazione sulla base di un raffronto di tipo meramente “cartolare” tra le norme tecniche in rilievo”), va osservato che:
- se il comma 4 dell’art. 2 del sopra citato D.M. stabilisce che “l’equivalenza dei livelli di sicurezza, affidabilità ed informazione per l’utilizzatore, garantiti dai dispositivi di cui al presente articolo, è valutata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti applicando le procedure previste dal Regolamento (CE) n. 764/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008” (riguardante le procedure relative all’applicazione di determinate regole tecniche nazionali a prodotti legalmente commercializzati in un altro Stato membro);
- le relative attività di verifica (svoltesi, è vero, in forma meramente cartolare) non evidenziano violazioni dell’art. 6 del citato Regolamento, atteso che la procedente Amministrazione ha - correttamente - proceduto alla comparazione dei documenti di conformità degli standard Ö Norm V 5121 (fornito dalla stessa Autosock) e Ö Norm V 5117 (formato da Ente di certificazione accreditato ai sensi del Regolamento 765/2008/CE), riscontrando il più volte ripetuto profilo carenziale del primo degli indicati standard, integrato dalla (pure evidenziata) mancata dimostrazione del superamento della prova di resistenza alla trazione sotto un carico di 4000 Newton.
5. Esclusa, alla stregua delle svolte considerazioni, la condivisibilità delle argomentazioni che hanno condotto il giudice di prime cure ad accogliere il ricorso innanzi ad esso promosso dall’odierna appellata, rileva da ultimo il Collegio che le sopravvenienze da quest’ultima illustrate con la ricordata memoria depositata in data 2 aprile 2021 (riguardanti la sostituzione della norma UNI 11313 ad opera del nuovo standard comunitario EN 16662-1-2020, nonché dello standard Ö Norm V 5117 dallo standard comunitario da ultimo indicato, rispetto al quale AutoSock ha ottenuto la dichiarazione di conformità dei propri dispositivi) non rilevano ai fini della definizione del presente giudizio, atteso che essi integrano modificazioni successive rispetto al quadro normativo presente al momento di adozione dell’atto in prime cure gravato e rilevante ai fini dell’adozione di quest’ultimo.
6. Conclusivamente dato atto dell’accoglibilità del presente appello, con riveniente riforma della sentenza in primo grado resa dal T.A.R. Lazio e reiezione del ricorso da Autosock Operations A.S. dinanzi a quest’ultimo proposto, dispone il Collegio di porre le spese del doppio grado - liquidate in dispositivo - a carico della parte soccombente.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Condanna l’appellata Autosock Operations A.S., in persona del legale rappresentante, al pagamento, in favore del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, delle spese del doppio grado di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di € 6.000,00 (euro seimila/00), oltre spese generali ed accessori come per legge, nonché alla refusione del contributo unificato, ove versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 4 maggio 2021, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati: (omissis)
