Consiglio di Stato, sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3053

FATTO E DIRITTO

1. Con la determinazione n. 46 del 25 settembre 2001, la Corte dei Conti – Sezione del controllo sugli enti – dettava nuove disposizioni relative al controllo da essa esercitato sulla R.A.I. – Radiotelevisione Italiana s.p.a. (di seguito, RAI), in sostituzione della precedente determinazione n. 91 del 6 febbraio 1962.
La RAI impugnava tale atto e con sentenza n. 4110/2002 il Tar del Lazio accoglieva “per quanto di ragione” il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato.
La Corte dei Conti ha proposto ricorso in appello avverso tale decisione, deducendo:
1) il difetto assoluto di giurisdizione e l’erronea equiparazione tra il controllo sugli enti previsto dall’art. 100, comma 2, della Costituzione e disciplinato dalla legge n. 259/1958 e il controllo sulla gestione di cui alla legge n. 20/1994;
2) l’erronea interpretazione da parte del Tar delle disposizioni che disciplinano le modalità di esercizio del controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato.
La RAI si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso e proponendo ricorso in appello incidentale per i seguenti motivi:
a) erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui è stata ritenuta priva di fondamento la censura formulata dalla RAI, secondo cui il sindacato della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria deve ritenersi circoscritto alle sole risultanze del bilancio consuntivo, restando preclusa ogni forma di controllo sui singoli fatti di gestione;
b) eccesso di potere per contraddittorietà e per errore nei presupposti ed assenza di ragioni per revocare la precedente determinazione n. 91/1962.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla contestazione della determinazione, con cui la Sezione Controllo Enti della Corte dei Conti ha modificato le disposizioni relative al controllo da essa esercitato sulla RAI.
Con la determinazione n. 46/2001 la Corte dei Conti ha disposto che la RAI dovrà far pervenire, oltre al bilancio di esercizio corredato dalle relazioni degli amministratori e dei sindaci, “gli atti e documenti contabili generali di qualsiasi natura”, “i verbali del consiglio di amministrazione”, “i contratti e gli atti di qualsiasi natura, idonei a produrre, anche se in modo soltanto diretto e non immediato ed eventuale, effetti patrimoniali e/o economici e/o finanziari di elevato rilievo gestionale”.
Il giudice di primo grado ha:
– ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa e la conseguente sindacabilità dell’atto impugnato;
– escluso che il controllo della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria della RAI debba ritenersi circoscritto alle sole risultanze del bilancio consuntivo, restando in assoluto preclusa ogni forma di controllo sui singoli fatti di gestione;
– ritenuto fondata la censura, relativa all’illegittimità dell’estensione preventiva e generalizzata del controllo della Corte dei Conti su intere ed ampie categorie di atti di gestione, al di fuori della ricognizione di precise e concrete esigenze istruttorie.
Le statuizioni sono contestate in via autonoma da entrambe le parti e risulta pregiudiziale esaminare il primo motivo del ricorso in appello della Corte dei Conti, con cui viene dedotto il difetto assoluto di giurisdizione.
Il motivo è privo di fondamento.
Non è qui in discussione il principio della insindacabilità delle pronunce o determinazioni di controllo della Corte dei conti; tale principio si fonda su ragioni connesse alla natura del controllo quale funzione imparziale, estranea all’apparato della pubblica amministrazione (Cass. civ., sez. un., 10 giugno 1998, n. 5762).
Tuttavia, tale regola non trova applicazione in relazione agli esiti della previa verifica delle condizioni e dei presupposti di esistenza del potere di controllo esercitato e, quindi, allorché si ponga la “questione di interpretazione della norma vigente”, alla stregua della quale tale verifica deve essere condotta (Corte Cost., 30 dicembre 1997 , n. 470; richiamata anche da Cass. civ., sez. un., n. 5762/98).
In tali casi, infatti, non vengano in rilievo le ragioni, connesse alla natura del controllo quale funzione imparziale, idonee a giustificare la sottrazione degli atti al sindacato giurisdizionale e, di conseguenza, si riespandono i principi generali dell’ordinamento, tra cui quello della tutela giurisdizionale, che va quindi garantita in ordine all’individuazione degli enti da assoggettare a controllo e alle modalità di svolgimento dell’attività di controllo.
Non si tratta, quindi, di assimilare il controllo ex legge n. 20/1994 al controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato, ma di applicare ad ogni forma di controllo i principi affermati dalla Corte Costituzionale e dalla Cassazione in materia di sindacato giurisdizionale, che – si ribadisce – è escluso per i soli atti di effettivo esercizio del controllo caratterizzati dall’imparzialità, e non anche per gli atti, preliminari all’esercizio del controllo, con cui si determina di assoggettare a controllo determinati enti o, come nel caso di specie, determinate categorie di atti adottati da un ente.
Trattandosi di un sindacato sulle modalità di esercizio del potere (di controllo), la giurisdizione è quella del giudice amministrativo.
3. Accertata la sussistenza della giurisdizione, si può ora passare all’esame delle ulteriori censure e, seguendo un ordine logico, vengono in rilievo i motivi dell’appello incidentale proposto dalla RAI.
La RAI sostiene la tesi, secondo cui sarebbe in assoluto precluso alla Corte dei Conti estendere il controllo ad atti diversi dalle risultanze del bilancio consuntivo e, in particolare, a singoli atti di gestione.
Non vi sarebbero state, inoltre, valide ragioni per procedere a modificare la precedente determinazione n. 91/1962.
Entrambe le censure sono infondate.
Innanzitutto, l’esistenza di una precedente determinazione sulle modalità dell’esercizio del controllo sulla RAI non è di per sé preclusiva, anche in assenza di modifiche normative direttamente applicabili, alla revoca o alla integrazione delle suddette modalità.
Con riferimento alla asserita inammissibilità dell’esercizio del controllo su singoli atti di gestione, si rileva che tale possibilità è invece prevista, o quanto meno presupposta, dalla legge n. 259/1958, che disciplina proprio il controllo della Corte dei Conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato.
L’art. 8 della citata legge n. 259/1958 consente alla Corte dei Conti di formulare, in qualsiasi momento, i suoi rilievi al Ministro per il tesoro ed al Ministro competente in caso di accertamento di irregolarità nella gestione di un ente e, comunque, quando lo ritenga opportuno.
Tali rilievi possono essere svolti in qualsiasi momento e, quindi, anche in corso di esercizio e possono riguardare, di conseguenza, oltre che la gestione finanziaria nel suo complesso, anche singoli atti della stessa, che possono essere assoggettati ad un controllo “concomitante” (durante il corso dell’esercizio).
Deve, quindi, essere escluso che sia precluso alla Corte dei Conti esercitare il controllo su singoli atti di gestione della RAI. «»
4. Viene quindi ora in rilievo il secondo ed ultimo motivo del ricorso in appello, proposto dalla Corte dei Conti, che ha contestato la statuizione del Tar, relativa all’illegittimità dell’estensione preventiva e generalizzata del controllo della Corte dei Conti su intere ed ampie categorie di atti di gestione, al di fuori della ricognizione di precise e concrete esigenze istruttorie.
La censura è infondata, anche se in base a ragioni parzialmente diverse da quelle indicate dal giudice di primo grado.
Secondo il giudice di primo grado, l’art. 8 della legge n. 259/1958 non accorda alla Corte dei Conti un potere istruttorio autonomo ed aggiuntivo rispetto a quelli individuati negli artt. 4, 5 e 6 della stessa legge e non consente, quindi, di disporre in via preventiva la trasmissione, ai fini del controllo, di ampie categorie di atti.
L’art. 8 avrebbe quindi una funzione complementare e solo eventuale rispetto all’ordinario esercizio del potere di controllo.
Al riguardo, si osserva che il controllo sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo Stato viene esercitato attraverso una fase necessaria, il cui esito è la relazione al Parlamento (art. 7) e da una fase eventuale, costituita dalla formulazione di rilievi al Ministro per il tesoro e al Ministro competente (art. 8).
Strumentali al primo momento sono i poteri istruttori, previsti dall’art. 4 (trasmissione alla Corte dei Conti dei conti consuntivi e dei bilanci di esercizio col relativo conto dei profitti e delle perdite corredati dalle relazioni dei rispettivi organi amministrativi e di revisione) e dall’art. 5 (informazioni fornite dai rappresentanti delle amministrazioni dello Stato o delle aziende statali o degli enti pubblici che facciano parte, in quanto tali, dei collegi sindacali o di revisione degli enti destinatari delle contribuzioni di cui all’art. 2).
In aggiunta a tali poteri istruttori, l’art. 6 della stessa legge prevede che “qualora la Corte dei conti ritenga insufficienti, ai fini del controllo, gli elementi ad essa pervenuti in base alle disposizioni degli artt. 4 e 5, può chiedere agli enti controllati ed ai Ministeri competenti informazioni, notizie, atti e documenti concernenti le gestioni finanziarie”.
Tale potere istruttorio può essere strumentale ai fini della relazione al Parlamento od anche per la formulazione dei rilievi ex art. 8.
La differenza rispetto alle acquisizioni dei conti consuntivi e dei bilanci è che per queste si tratta di un obbligo generalizzato, che prescinde da specifiche necessità istruttorie, mentre l’acquisizione di singoli atti di gestione può avvenire solo in base a mirate esigenze.
Ciò significa che la Corte dei Conti deve indicare le ragioni che la conducono a richiedere atti ulteriori, ma una volta indicate valide ragioni, possono anche essere richieste in via preventiva ampie categorie di atti per un periodo prolungato di tempo senza che ciò snaturi le caratteristiche del controllo sugli enti dettate dal legislatore ordinario in attuazione dell’art. 100, comma 2, della Costituzione.
Se ad esempio, la Corte dei Conti, nell’ambito, o anche al di fuori, del controllo “necessario” esercitato sulla base degli artt. 4 e 5 al fine di relazionare al Parlamento, rilevi anomalie, disfunzioni, irregolarità o anche la semplice opportunità di approfondire determinati aspetti della gestione ed estendere il controllo ad altri atti, ben potrà la Corte richiedere ad un determinato ente la trasmissione di ampie categorie di atti, quali quelli menzionati nella determinazione impugnata, anche per un periodo prolungato di tempo, ritenuto dalla stessa Corte necessario per l’esercizio dei propri poteri previsti dall’art. 8.
In sostanza, non è ammessa l’estensione generalizzata e preventiva del controllo ad ampie categorie di atti di un determinato ente, qualora la stessa sia svincolata da specifiche esigenze, come avvenuto nel caso di specie; ma una volta ravvisate tali esigenze, alcun ostacolo sussiste per l’esercizio di tali poteri istruttori.
Sulla base di tali considerazioni, deve essere quindi confermato l’annullamento della impugnata determinazione della Corte dei Conti, con salvezza delle ulteriori decisioni che la Corte intenderà assumere in conformità ai suddetti principi.
5. In conclusione, devono essere respinti entrambi gli appelli (principale ed incidentale).
Tenuto conto della reciproca soccombenza, ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello principale proposto dalla Corte dei Conti e il ricorso in appello incidentale proposto dalla R.A.I.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.