SENTENZA
sul ricorso n. proposto da 911/2007, proposto da Gestim S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Luigi Biondaro e Francesco Curato con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in Venezia, Piazzale Roma 468/b,
contro
la Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dagli avv. Antonella Cusin, Francesco Zanlucchi e Romano Morra, con elezione di domicili presso la sede della Giunta Regionale in Venezia, Palazzo Balbi – Dorsoduro 3901,
il Comune di Verona in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni R. Caineri, Fulvia Squadroni e Giovanni Michelon, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R.,
e la Provincia di Verona in persona del Presidente pro tempore della Giunta Provinciale, non costituita in giudizio;
e nei confronti
di Santoni Costruzioni s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
delle delibere di G.R. n. 276 del 06.02.07 e n. 384 del 20.02.07, nonché per l’accertamento del risarcimento del danno per illegittima interruzione delle trattative.
Visto il ricorso, notificato il 15.5.2007 e depositato presso la segreteria il 17.5.2007 con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione della Regione Veneto e del Comune di Verona, depositati in Segreteria il 4.6.2007 ed il 30.5.2007 con i relativi allegati;
visti gli atti tutti della causa;
uditi alla pubblica udienza del 17 gennaio 2008 (relatore il Consigliere Elvio Antonelli) gli avvocati: Biondaro per la parte ricorrente e Morra per la Regione Veneto;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
La società ricorrente premette in fatto che la Regione Veneto per il perseguimento dei propri fini istituzionali e, nello specifico, per promuovere la razionalizzazione delle proprie strutture periferiche e l’accentramento in un’unica sede dei propri uffici, con provvedimento n. 2426 del 09.08.05 ha approvato lo schema di avviso pubblico per la ricerca di immobili, adeguati allo scopo, nei Comuni di Vicenza e di Verona, avendo già risolto la problematica logistica nelle altre province del Veneto.
L’avviso è stato pubblicato e il procedimento si è svolto secondo le regole dell’evidenza pubblica in conformità a quanto previsto nel D.L.vo n. 358/92.
Nell’avviso pubblico è stato precisato che l’immobile, per la città di Verona, avrebbe dovuto avere una superficie totale di 2.400 mq. Di cui 2.000 ad uso uffici, 400 ad uso archivio, con un numero di posti auto o di autorimesse oscillante da un minimo di 20 ad un massimo di 25.
Sempre nel citato avviso pubblico è stato precisato che la Regione avrebbe seguito determinati criteri per individuare la convenienza della proposta d’acquisto.
In questi criteri è stato precisato che sarebbe stata “privilegiata” la consegna del bene immediatamente o almeno entro 12 mesi dall’aggiudicazione, l’indicazione dei costi per gli eventuali interventi di manutenzione o completamento dell’immobile, fatta salva la preferenza per un bene “pronto all’uso e quindi completamente a norma e cablato”.
Sempre nell’avviso pubblico “tecnico-qualitativo” da parte di un’apposita commissione, la bontà del prezzo sarebbe stata verificata “acquisendo la relazione di stima da parte dell’Agenzia del territorio competente”.
Il procedimento è così pervenuto, dopo l’esame delle offerte da parte della Commissione appositamente istituita, all’individuazione, quale migliore proposta tecnico-qualitativa, di quella presentata dalla ricorrente Gestim s.r.l..
Una volta determinata l’offerta di vendita, in funzione della riduzione degli spazi richiesti dall’avviso pubblico e della determinazione degli specifici lavori necessari all’Amministrazione regionale per la piena fruibilità degli spazi in relazione al proprio layout distributivo, la stessa è stata sottoposta a verifica di congruità del prezzo, acquisendo in tal senso relazione di stima dell’Agenzia del Territorio di Verona.
L’importo relativo, pari a complessivi € 8.000.000.000,00 (IVA esclusa), si concretizzava nell’acquisto di n. 20 posti auto coperti al valore complessivo di € 700.000,00 (oltre IVA) e di mq. Commerciali 2709 (di cui 2238 ad uso ufficio e per la rimanente parte porzioni ad uso comune condominiali e porzioni ad uso esclusivo) per un costo medio stimato di € 2.694,72 al mq. come da nota in data 20.10.06.
L’intera proposta di vendita è stata, quindi, trasmessa con nota prot. 625820/10.10 in data 31.10.06 alla competente Agenzia del Territorio onde poter constatare la relativa congruità.
In data 29.11.2006 l’Agenzia del Territorio ha inviato la relazione di stima attestando il più probabile valore di mercato, in € 7.970.000,00.
La Commissione si è, pertanto, riconvocata in data 19.12.06 e, preso atto della congruità economica così definita, ha proposto all’Amministrazione Regionale di procedere all’acquisto.
Su tali presupposti, la Giunta Regionale è pervenuta all’adozione della delibera n. 4413 in data 28.12.06 con la quale ha disposto di approvare i verbali redatti dalla Commissione di valutazione, di prendere atto della perizia di stima redatta dall’Agenzia del Territorio di Venezia e di autorizzare il Dirigente Regionale della Direzione Affari Generali al proseguo della trattativa con la Gestim S.r.l..
Tuttavia, con lettera del 09.03.07, a firma del Direttore Affari Generali della Regione Veneto, è stato comunicato che la Giunta Regionale aveva deliberato di esercitare il diritto di prelazione, trattandosi di bene sottosposto al vincolo ex D.L.vo n. 42/04, con riferimento ad altro diverso immobile ubicato sempre nel Comune di Verona, denominato “Ex Carcere Campone”; diritto di prelazione esercitato pro-quota con altri enti pubblici individuati nell’Amministrazione Comunale e Provinciale di Verona.
A sostegno del ricorso vengo dedotti i seguenti motivi:
violazione di legge – Art. 3 L. 241/90 – Difetto di motivazione – Apoditticità della stessa – Contraddittorietà – Difetto di istruttoria – Eccesso di potere per sviamento.
La Regione Veneto dopo aver indetto, con avviso pubblico, un procedimento per l’individuazione di un immobile in Verona ove concentrare gli uffici ha concluso la sua ricerca individuando il bene ritenuto rispondente alla necessità della stessa Regione.
Il cambio di direzione è stato giustificato sul rilievo che l’opportunità sopravvenuta renderebbe economicamente più conveniente l’acquisto dell’immobile ancorché trattasi di un compendio da ristrutturare.
Non è rinvenibile nessuna valutazione di convenienza economica; nessun rapporto tra le due diverse opzioni viene effettuato, nessuna valutazione è stata introdotta sui costi e tempi della necessario ristrutturazione di un complesso ottocentesco, vincolato ex D.L.vo n. 42/04, abbandonato da più anni, con struttura (trattasi di ex carcere) del tutto inadeguata ad accogliere uffici.
Si tratta di una motivazione insufficiente e contraddittoria rispetto alle finalità e ai criteri che la Regione Veneto aveva individuato nell’attivare la procedura.
La convenienza economica è stata solo un pretesto, stante la diversità dei beni di cui si pretenderebbe la comparazione.
Violazione – L. 241/90, artt. 7, ,8 e artt. 10 e 97 Costituzione. Violazione del principio di buon andamento e dell’affidamento nell’azione della P.A..
La determinazione regionale di rimuovere il provvedimento con il quale è stato autorizzato il dirigente alla prosecuzione della trattativa per ottenere, eventualmente, una riduzione del prezzo, è stata adottata in violazione della disciplina di cui alla L. 241/90.
La rimozione di un proprio precedente provvedimento, è circondata da una serie di garanzie procedimentali che si sostanziano nel dovere esplicitare le ragioni di pubblico interesse che giustificano il diverso avviso e nell’obbligo di fornire un’adeguata motivazione; motivazione che manca negli atti impugnati.
L’iter del procedimento manifesta la reale finalità dell’azione della Regione Veneto che, si è preoccupata di sottrarsi all’obbligo di risarcire Gestim s.r.l. o di indennizzarla, in relazione ai danni derivanti dall’agire della P.A..
Violazione dell’art. 61 D.L.vo n. 42/04 – Eccesso di potere per difetto di presupposto.
I provvedimenti impugnati sono illegittimi anche nella parte in cui la volontà di esercitare la prelazione è stata manifestata non sul bene bensì su di una quota ideale dello stesso.
In tal modo la prelazione riguarda non l’oggetto posto in vendita ma altra cosa, in difformità dalle previsioni dell’art. 60, comma 1, D.L.vo n. 42/04, secondo cui la regione o l’altro ente pubblico territoriale interessato, hanno facoltà di acquistare in via di prelazione i beni culturali alienati al medesimo prezzo stabilito nell’atto di alienazione.
Violazione art. 2 D.L.vo n. 42/04 – Assenza del progetto di valorizzazione culturale del bene immobili.
Nelle D.G.R.V. n. 276/07 e 384/07 con le quali si è manifestata la volontà di esercitare la prelazione risulta assente ogni indicazione circa le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene e ciò in violazione di quanto previsto dall’art. 62, comma 2, del D.Lgs. n. 42/04 “codice dei beni culturali e del paesaggio”, il quale richiede che la deliberazione di esercizio della prelazione contenga specifiche indicazioni in tal senso.
Sui danni e sulla conseguente domanda di risarcimento e/o indennizzo.
La società ricorrente chiede il ristoro dei danni patiti e patienti quali conseguenza dell’operato della P.A..
Tali danni, si sostanziano sia nell’aver eseguito modifiche all’immobile, in considerazione della richiesta di adeguamento dello stesso alle esigenze rappresentate dalla Regione Veneto, sia nella perdita di occasione di venere l’immobile anche a condizioni migliori.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Verona e la Regione Veneto, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e contestandone nel merito la fondatezza.
All’udienza del 17 gennaio 2008 la causa è stata ritenuta per la decisione.
Diritto
Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
In punto di fatto va premesso che la società ricorrente ha effettuato una proposta di vendita in relazione ad un avviso pubblico della Regione Veneto con il quale la stessa manifestava la sua volontà di reperire immobili nelle province di Verona e di Vicenza per esigenze relative ai suoi uffici.
L’immobile proposto dalla società ricorrente è stato in effetti giudicato interessante dalla Regione Veneto, tanto che seguivano vari atti interlocutori, ma poi la Regione stessa, ha ritenuto più conveniente risolvere le sue esigenze di acquisto di beni immobili attraverso l’esercizio del diritto di prelazione su un immobile già in proprietà della società patrimonio dello Stato s.p.a..
Con il ricorso in esame la società ricorrente chiede, da un lato l’annullamento delle delibere con le quali ha esercitato il citato diritto di prelazione e dall’altro il risarcimento del danno (ipotizzando una responsabilità precontrattuale della Regione Veneto per interruzione illegittima delle trattative).
Ebbene con riferimento alle delibere impugnate la società ricorrente deve ritenersi priva di interesse a ricorrere atteso che dall’annullamento delle medesime delibere nessun vantaggio deriverebbe alla società stessa.
Ed invero se pure le due citate delibere fossero annullate, la Regione Veneto non sarebbe comunque tenuta a stipulare il contratto di acquisto con la società ricorrente dovendosi escludere un rapporto di necessaria consequenzialità tra l’annullamento delle delibere citate e la positiva conclusione dell’affare di cui alle suddette trattative.
In definitiva con riguardo a tali delibere l’interesse della ricorrente è solo eventuale od ipotetico e certamente non possiede i requisiti della concretezza e dell’attualità.
Resta pertanto da esaminare la sola azione tesa ad accertare la responsabilità precontrattuale della Regione e la conseguente condanna al risarcimento del danno.
Ebbene con riguardo a tale azione il Tribunale si ritiene carente di giurisdizione.
Ed invero in primo luogo va escluso che la fattispecie all’esame del Collegio rientri nella giurisdizione esclusiva in materia di appalti pubblici atteso che l’attività dell’Amministrazione finalizzata all’acquisizione di un bene immobile deve ritenersi all’evidenza non sussumibile nelle procedure finalizzate all’affidamento di lavori, servizi, forniture o di scelta del socio.
Sul punto l’art. 294 1° co. non lascia adito a dubbi disponendo che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le sole controversie “relative a procedura di affidamento di lavori, servizi e forniture”.
Ma la fattispecie in esame non rientra neppure nella giurisdizione generale di legittimità atteso che la stessa non può essere configurata neppure una procedura concorsuale e cioè una gara.
Nella specie invero l’Amministrazione nella ricerca degli immobili ha operato alla stregua di qualsiasi privato che pubblicizza la sua volontà di procedere ad un acquisto. Ovviamente essendo una P.A., tale volontà è stata esternata nell’unica forma possibile per una amministrazione, e cioè attraverso atti formali.
Più esattamente nella specie non può rinvenirsi una vera e propria gara (nella forma della trattativa privata) atteso che in relazione al bene immobile (del quale si richiedevano certe caratteristiche) richiesto dall’Amministrazione le proposte degli offerenti non avrebbero dovuto essere valutate e raffrontate con riferimento a parametri predeterminati.
Nella specie invero non poteva ritenersi sussistente quella esigenza tipica della gara riconducibile alla necessità di tutelare la par condicio dei soggetti partecipanti ad una gara e ciò perché la Regione si è limitata a rendere pubblica la sua esigenza di acquistare immobili di certe caratteristiche, non vincolandosi però a nessun criterio di scelta anzi riservandosi il più ampio potere di valutare liberamente la convenienza delle offerte.
E che in evenienze simili a quelle in esame non possa configurarsi una gara lo si evince implicitamente anche dalla stesso codice dei contratti che all’art,. 19 1° co. esclude che il codice stesso possa trovare applicazione a contratti aventi ad oggetto l’acquisto da parte dell’amm.ne di beni immobili; ciò sull’implicito (ma evidente) presupposto che in simili casi difetti una vera e propria gara.
Alla luce delle svolte argomentazioni il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile, in parte perché esso si appunta avverso atti nei confronti dei quali deve ritenersi insussistente l’interesse a ricorrere e in parte (nella parte riguardante la richiesta di accertamento della responsabilità contrattuale e il conseguente risarcimento danni) perché il T.A.R. deve ritenersi carente di giurisdizione.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni altra domanda o eccezione, lo dichiara inammissibile, in parte per difetto di interesse a ricorrere e in parte per difetto di giurisdizione.
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, addì 17 gennaio 2008.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 28 aprile 2008.